稳是大局、保是前提，“六保”如何齐发力

　　编者按：

　　4月17日，中央政治局召开会议。会议指出，今年一季度极不寻常，突如其来的新冠肺炎疫情对我国经济社会发展带来前所未有的冲击。会议在强调加大“六稳”工作力度的同时，提出“保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转”六个“保”。如何认识“保”与“稳”的重要关系，怎样落实好这六个“保”的具体要求？光明智库特邀六位专家解析建言。

　　保居民就业：把促进就业作为直接目标和工作重心

　　作者：蔡昉（中国社会科学院副院长、党组成员、学部委员）

　　蔡昉 郭红松绘

　　中央政治局会议强调，要坚持稳中求进工作总基调。稳是大局，必须确保疫情不反弹，稳住经济基本盘，兜住民生底线。在战疫的下半程，作为民生之本的居民就业再次被置于首位。要看到，我国当前面临的就业困难是双重的。第一，出于防控疫情需要，减少经济活动和降低经济活跃度导致对劳动力的需求显著减少，农民工返城困难造成企业劳动力需求不能得到及时满足。第二，疫情在全球大流行，主要经济体采取严格防控措施造成普遍的经济和贸易收缩。作为开放经济体，我国也不可避免地受到疫情本身和世界经济衰退趋势的冲击。

　　国家统计局公布我国第一季度GDP增长率为-6.8%。无论是季度数据本身还是据此推算的全年预期增长率，都显示我国经济将经历改革开放以来最低的增长速度。与此对应，我国城镇调查失业率也升至该指标发布以来的最高水平，2020年1至3月分别为5.3%、6.2%和5.9%。按照统计规律，这标志着宏观经济进入下行周期。失业和就业不足是经济增速下行的结果，因此，保就业有赖于加快复工复产步伐和恢复经济增长。

　　要取得明显的保就业效果，须把促进就业作为直接的目标任务和工作重心，而不是简单地把问题交给增长速度来解决。理解这个判断也有助于提高我们对保就业重要性的认识。第一，把保居民就业和保基本民生作为发展目的决定了政策的优先序。第二，保就业可以更好引导经济复苏。第三产业和居民消费是我国经济增长的主要拉动力，稳定和促进就业有助于尽快恢复居民消费，为经济增长提供必要的需求动力。第三，以就业为直接目标，可使促进增长的手段更有针对性，从而取得更明显的效果。

　　我国确立的就业优先战略和实施积极就业政策，经历多次冲击考验，形成了一系列行之有效的政策手段，已经升级为更高更新的版本。保居民就业的政策措施需要充分考虑这次疫情冲击的特点，做到精准到位。首先，坚持把就业优先置于宏观政策层面。保就业民生和恢复经济增长，需要更加积极有为的财政政策，以更大的宏观政策力度和精准对症的措施来实现。其次，政策措施和效力直接瞄准遭遇困难的对象，如中小微企业、低收入家庭、农民工和高校毕业生等群体，实现普惠性政策和分类型政策的协同发力。再次，为化解世界经济衰退对我国的冲击，应从维护和修补产业链供应链入手，发挥制造业企业产出、出口和就业的贡献作用。最后，以保障民生为根本目标，综合运用就业扶助和社会保障政策。

　　保基本民生：完善现行政策，汇各方之力共同应对

　　作者：郑功成（中国人民大学习近平新时代中国特色社会主义思想研究院研究员、中国社会保障学会会长）

　　要真正解决好当前面临的民生难题，还需要有更加全面、精准的政策措施。当务之急是巩固作为民生之本的就业。应当在尽快恢复存量就业的同时，用创新思维开拓新的就业空间。值得努力的方向至少包括：一是将就业融入所有政策，尽快扫除不利于就业的政策与环境障碍，形成促进就业的合力。例如，大规模的新基建应与促进就业紧密挂钩，用投资带动就业增长。二是将民生经济视为战略性产业和新增长点，力争取得促进就业与满足需求的双重效果。如对于疫情催生的各种线上或线上线下相结合的新业态顺势作为、有序引导，让更多人通过这一途径实现就业。三是加快弥补社会建设短板。降低社会组织的设立门槛，并从严格管制转向有效服务，在不断满足人民群众社会参与愿望的同时，尽早释放出社会领域的巨大就业空间。四是乡村建设提速。通过乡村建设消化更多劳动力。

　　抗疫期间，各主管部门密集出台了一系列新政策，起到了急难之时保障民生、安定民心的重要作用，但相关政策还需要进一步完善。包括：一是适当扩大社会保险费减免与失业保险稳岗返还政策的实施范围，并允许地方根据疫情轻重与抗疫周期长短做适当调整，运用全国社会保障战略储备基金以解决部分无力承受减免社保费地区的现实困难。二是扩大社会救助的覆盖面并提高救助水平，切实保障困难群体的基本生活。除强化原有低保对象与农村脱贫攻坚对象的救助保障外，宜将低保边缘群体纳入救助范围，并根据物价上涨情况及时提高救助标准。三是对疫情期间无法就业并丧失收入来源的参保者发放临时性失业保险金。四是发展好各项社会福利事业，特别是针对一老一幼的社会福利服务应当提升到保障基本民生的重要层面。

　　此外，还应通过相应的应急措施来调动市场主体与社会力量共同解决好当前的民生问题。目前，全国已有武汉、杭州、南京、乌鲁木齐等30多个城市面向市民与困难群体发放各种消费券50多亿元，类似的政策创新值得推广。只有进一步完善现行政策并运用创新思维、汇集各方之力共同应对，才能够尽快化解疫情带来的民生问题并如期实现经济社会正常发展的预期目标。

　　保市场主体：关键是要帮助民营企业渡过难关

　　作者：董小君（中央党校〔国家行政学院〕习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员、中央党校〔国家行政学院〕经济学教研部副主任）

　　疫情在全球蔓延对我国经济带来的冲击不可避免。作为国民经济运行的基本细胞，近年来，在宏观经济下行压力下，民营企业资金储备少，经营本来就困难，疫情冲击更是让他们雪上加霜，成了“最困难企业”。民营企业承载着80%以上的城镇劳动就业，“最困难企业”也意味着与之相关的群体或将成为“最困难人群”。帮助民营企业渡过难关，是保市场主体的应有之义，更是避免疫情对我国经济造成重大冲击风险的关键所在。

　　疫情发生以来，各地出台了增加贷款、减免税费、专项补贴和减免租金等帮扶民营企业政策，对提振企业信心起到了一定作用。当前，需要探索更为“立竿见影”的解决之策。

　　金融机构给民营企业增加贷款与直接减免利息。调查显示，疫情期间，八成以上民营企业面临流动性困难，“账上现金流扛不过3个月”。但七成企业表示如果能及时获得融资便可渡过难关。可喜的是，3月13日银保监会表示，2020年会继续要求银行对民营小微企业的支持“量增价降”，投放数量比过去更多，价格比过去更便宜。除了给民营企业增加贷款外，金融机构还可直接减免利息。

　　建立健全“供应链金融”，帮助民营企业清算“应收账款”。在整个供应链中，竞争力较强、规模较大的核心企业往往在交货、价格、账期等方面对上下游配套企业——大都是民营企业和中小微企业要求苛刻，给这些企业造成了不小压力。可以说，将拖欠的应收账款“活化”为民营企业的现金流，通过供应链提供金融支持，将资金有效注入处于相对弱势的上下游配套中小企业，可以很好解决中小企业融资难和供应链失衡的问题。

　　融通库存，帮助民营外贸企业守住“基本盘”。各地政府要鼓励当地企业，破除以往市场竞争中形成的品系和资本壁垒，在力所能及范围内相互“融通库存”，尤其是要融通本地其他企业急需的中间产品，尽最大能力弥补产业链缺口。另一方面，为了守住“基本盘”，要给予外贸企业实实在在的流动性政策支持，比如对外贸出口企业根据复工规模、复工人数予以现金帮扶奖补；推动内外销标准统一，将部分产品出口转内销。

　　鼓励企业数字化转型。建议以疫情为契机，出台实质性政策推动全行业的数字化转型，特别是鼓励民营企业数字化，加快完成产业链整体线上线下一体化，促进制造业和服务业向先进智造业和现代服务业转变。

　　保粮食能源安全：防止疫情叠加经济放缓带来“预期恐慌”

　　作者：严金明（中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长）

　　疫情之下，我国粮食供应充足。2019年我国人均粮食占有量超过470公斤，高于国际粮食安全标准线的400公斤。稻谷和小麦两大口粮的库存足够全国消费一年以上。要加强宣传，防止疫情叠加经济放缓带来的不确定性和信息不对称引发的“预期恐慌”。要把维护国家粮食安全摆在更加突出位置，抓好粮食生产，夯实粮食安全基础，打好小康之年农业丰收的攻坚之战。

　　一是做好统筹推进疫情防控和农业生产工作。在常态化疫情防控工作中，要加强农业防灾减灾救灾工作，加强监测预警，增强防灾减灾能力。根据不同情况采取农业生产直接补贴、贴息贷款等政策鼓励，降低农业生产成本和风险，提高农业生产的期望收益。

　　二是促进耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，夯实粮食安全基础。加强对耕地保护责任主体的补偿激励，实行跨地区补充耕地的利益调节，最大程度地调动社会力量保护耕地的积极性，调动粮食主产区保护耕地积极性，调动农民自我保护耕地的积极性。

　　三是深入实施“藏粮于技”战略，增强农业综合生产能力。坚持向科技创新要产能，提高水利化、农机化、科技化、标准化水平。

　　疫情影响下，能源行业受到的冲击更加直接，对能源消费与生产供应带来严峻挑战，在此形势下，需要加速实现能源绿色可持续发展。比如，推进能源市场化改革，加快淘汰能源行业落后产能；再如，优化新能源开发布局，加快形成绿色低碳节约型能源消费模式。

　　保产业链供应链稳定：在固链补链强链上下功夫

　　作者：吴传清（武汉大学中国发展战略与规划研究院副院长、经济与管理学院教授）

　　面对疫情冲击，要推动产业链协同复工复产。要聚焦重点产业链，以龙头企业带动上下游核心配套企业、实现以大带小、上下联动、内外贸协同，在全链条上提高企业复工率、复产率。

　　当前，要在固链补链强链上下功夫，梳理重点、优势、特色产业的产业链条企业名单。掌握企业的核心政策诉求，完善响应机制，加强资金、用工、原材料、用能、物流、订单开发等方面的政策支持，落实落细相关政策。

　　重视龙头企业发展，促进相关企业集聚发展，培育优势特色产业集群。加强创新链、产业链、资金链、人才链、政策链“五链统筹”，完善、整合战略性新兴产业集群政策、创新型产业集群政策、先进制造业集群政策，形成政策支持的合力，提高产业集群政策绩效。

　　实施新动能培育行动，加快新旧动能转化，培育发展壮大新一代信息技术产业、高端装备制造业、生物产业、新材料产业、新能源产业、节能环保产业、新能源汽车产业等战略性新兴产业。

　　发挥数字技术在保产业链供应链稳定方面的重要作用。实施制造业智能化改造行动、中小企业数字赋能行动，支持企业依托工业互联网平台梳理产业链上下游配套企业。

　　能否实现产业链协同复工复产考验着政府的治理能力，必须加强政策落实和储备，发挥好“政策工具包”的作用。建议推广企业“网格员制度”，为企业提供精准服务。

　　保基层运转：提高应急保障能力，建立长效治理机制

　　作者：张本波（中国宏观经济研究院社会政策室主任）

　　九层之台，起于累土。“保基层运转”是推进“六稳”工作、实现“六保”目标的前提保障。当前，疫情对财政收支造成阶段性冲击，对部分地方维持运转的财力保障形成一定压力。

　　保基层运转事关全局，我们既要有信心，又不能掉以轻心，必须充分估计保基层运转的潜在风险，提前储备化解之策。

　　当前，要摸清保基层运转的缺口，加强多渠道财力支撑。一是担当财政支出责任，坚持疫情防控、经济恢复和保运转并重，切实保障基本民生、工资发放和机构运转；开展全面排查，准确掌握基层运转支出缺口，及时调整或调剂预算补足。二是充分发挥中央财政雪中送炭作用，如阶段性提高地方财政资金留用比例，为保基层运转留足资金；加快下达转移支付预算，支持困难地区疫情防控和保运转支出按时足额兑付。三是努力增强地方自身抗风险功能，调整财政支出结构，优先保障基层有效运转。四是统筹各类慈善基金、社会捐助等多种资金渠道，为疫情严重地区、深度贫困地区的重点行业和重点人群提供定向援助，作为保基层运转的应急补充。

　　在常态化疫情防控阶段，要加快建立基层治理长效机制。一是延续减税降费改革方向，推动政策平稳过渡。对于疫情期间推出的税费优惠政策，适时研究转为常态化政策的可行性，重点支持小规模纳税人、中小微企业的持续发展；同时进一步压减一般性支出和非急需、非刚性支出，提高财政资金的使用效率，缓解保运转支出压力。二是明确属地管理权责，加快为基层减压赋权。厘清不同层级、部门之间的职责边界，按照权责一致原则，建立责任清单，为基层“减压”提供制度保障；制定赋权清单，推动更多社会资源、管理权限和民生服务下沉到基层，保障更多人力物力财力投放到基层。三是改进考核标准和方法，形成上下联动机制。在工作量上既要做减法，给基层干部减负；又要做加法，如开展常态化的蹲点调研，让基层干部有更多时间了解群众需求，研究解决新问题新情况。四是营造鼓励创新、宽容失误的基层工作环境。