海南:完善土地管理立法 管好用好土地资源

　　在海口土地寸土寸金，该市按照人口资源环境相均衡、经济社会统一的原则，规划建设万绿园，为市民和游客留下休闲放松的好去处。 记者 李幸璜 摄

　　为了加强林地的保护和管理，合理开发利用林地资源，今年5月新修订的《海南经济特区林地管理条例》将征占用林地审核审批权调整由省林业主管部门行使。图为乐东黎族自治县尖峰岭附近林地。本报记者 李幸璜 摄

　　土地是最重要的生产要素之一。面对我国经济社会快速发展中出现的人多地少、土地供需矛盾越来越尖锐、资源约束趋紧的严峻形势，党的十八大提出，坚持节约资源的基本国策。通过立法完善土地管理制度，严格土地管理，大力促进节约集约用地，是保障海南科学发展、绿色崛起、建设国际旅游岛的必然要求。《海南经济特区土地管理条例》(以下简称《条例》)于1994年制定，经历了四次修改。《条例》的贯彻实施对保护土地资源，合理利用土地，增强市县经济社会发展活力发挥了重要的积极作用。但随着海南经济社会的快速发展，《条例》部分内容已不适应新形势和新任务的需要，实践中出现了许多新问题、新矛盾，亟待修改和完善。

　　修订《条例》坚持问题导向和法治思维，体现了国家和省委关于深化土地管理制度改革新要求

　　首先，修订《条例》是适应海南生态文明建设和国际旅游岛建设，推动海南永续发展的需要。土地资源作为稀缺资源，是决定生产力的重要因素，是一个地区社会发展方式的决定性因素。随着海南国际旅游岛建设的加快发展，土地资源越来越短缺，土地资源的资产属性越来越明显，市场价值不断攀升，土地资源的未来价值对海南可持续发展的意义越来越重大。但是，我省土地低价、无序供应、土地闲置等现象还较为突出，造成土地资源的极大浪费，影响了海南经济社会发展。去年5月，习近平总书记在中共中央政治局第六次集体学习时指出，国土是生态文明建设的空间载体，要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，给自然留下更多修复空间。省委书记、省人大常委会主任罗保铭在省委六届五次全会上的总结讲话中强调，海南岛就这么大，客观上需要我们对宝贵的土地、林地、岸线、岛礁、填海地等资源进行集中管理、优化配置。加强资源集中管理，从短期看、从局部看，市县的资源处置权有所制约；但从长期看、从全局看，有利于实现全省资源科学合理配置，有利于实现资源效益最大化，有利于海南永续科学发展，也有利于通过规范管理堵塞漏洞、保护我们的干部。因此，急需通过修改法规加强对土地资源的集中管理，优化土地资源配置，以土地利用效率的提高促进我省经济发展质量的提升，以土地利用方式的转变促进我省经济发展方式的转变。

　　其次，修订《条例》是与征占用林地审批制度改革相配套，与新修订的《海南经济特区林地管理条例》相衔接的需要。今年5月新修订的《海南经济特区林地管理条例》已将征占用林地审核审批权调整由省林业主管部门行使。但当前实际工作中还存在征占用林地审核程序与林地农转用、征收审批权限不匹配、程序不协调、操作难等问题，将涉及林地的农转用、征收审批权调整由省政府行使，有利于在同级政府层面林业和国土部门之间的沟通协调、同步审批，减少审批环节，提高行政效率。因此，急需修改土地法规，维护我省法规之间的协调统一，解决征占用林地审批中存在的实际问题。

　　第三，修订《条例》是落实国家《土地管理法》和国务院关于严格土地管理、节约集约用地有关规定的需要。国家《土地管理法》明确规定实行最严格的土地管理制度，严格土地用途管制，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。近年来，国务院和国土资源部多次出台相关规定，强调严格依照法定权限审批土地，健全节约集约用地制度，将节约集约用地的要求落实在政府决策中，落实到各项建设中，科学规划用地。因此，需要修改法规，进一步明确严格土地管理、促进节约集约用地的具体措施，落实节约资源的基本国策。

　　第四，修订《条例》是落实中央巡视组和国家审计署巡视、审计海南反馈意见的整改措施，破解当前土地管理工作中影响发展突出问题的需要。尽管自条例实施以来土地管理取得一定的成绩，但我省土地管理仍存在一定程度的混乱，非法占地、非法批地等土地资源违法事件多有发生。近年来，土地领域腐败案件易发多发，引起社会关注。罗保铭书记在中央巡视组巡视海南的反馈意见会上强调，要用改革的办法，堵塞滋生腐败的制度漏洞，真正把权力关进制度的笼子里。因此，为加强土地规范管理，堵塞制度漏洞，急需修改法规调整农用地转用、征收审批权等重要的土地审批权限，完善审批程序，加强对土地资源的依法管理和阳光监督，规范权力运行。

　　第五，行政审批制度改革为修订《条例》提供了制度支持和保障。近年来，我省按照党中央、国务院的部署和要求，采取有力措施推进行政审批制度改革，建立了全省公共资源交易平台，推行网上审批和监督，提高了行政效能。通过修改法规建立全省统一的土地市场交易平台，规范并公开土地审批流程，将进一步加强对土地资源的集中管理和监督，还可以提高审批效率和政务“阳光”化水平。

　　基于上述形势和存在的问题，省人大常委会从发展的实际需要出发，于2014年9月26日审议通过了《关于修改〈海南经济特区土地管理条例〉的决定》，以立法引领和推动深化海南土地管理制度改革。新《条例》的出台和实施，将对促进海南经济发展方式转变、实现绿色崛起、推动永续发展发挥重要作用，是对人民群众、对子孙后代高度负责的责任担当。

　　修订《条例》坚持走群众路线和开门立法，广泛凝聚共识、凝聚智慧

　　省委、省人大、省政府高度重视修订《条例》工作。整个修订过程始终注重贯彻落实党的群众路线，坚持党对立法工作的领导，着力发挥省人大常委会在立法工作中的主导作用，发挥政府及其部门在立法中的重要作用，吸收人大代表、专家学者、社会公众共同参与立法工作，深入推进科学立法、民主立法、开门立法，不断提高法规质量。

　　今年年初，为了贯彻落实省委六届五次全会精神，省人大常委会将修订《条例》作为重点立法项目列入立法工作计划。省国土环境资源厅按照计划安排起草了《条例》修正案草案，先经过省法制办审查后报省政府常务会议审议通过，再提请省人大常委会审议。在草案起草修改过程中，省法制办、省国土环境资源厅多次征求省直有关单位和各市县政府的意见。省直有关单位和18个市县政府一致赞成和支持修订《条例》。省人大法制委员会提前介入了修正案草案的起草、调研工作。省人大常委会负责同志牵头由省人大法制委员会、省法制办和省国土环境资源厅组成调研组，深入市县听取人大代表、政府有关部门、企业、农民对土地管理的意见，并派有关负责同志赴京听取国土资源部有关司的意见。省政府向省人大常委会报送修正案草案后，省人大常委会负责同志主持召开座谈会，征求常委会委员对修正案草案的意见和建议。同时，省人大法制委员会再次深入市县开展调研，召开省直有关单位和专家学者参加的座谈会，反复进行研究论证。省人大常委会在审议《条例》修正案草案中，常委会组成人员对修改土地管理条例形成高度统一的共识，于2014年9月26日高票通过了《关于修改〈海南经济特区土地管理条例〉的决定》。

　　修订《条例》的主要内容注重堵塞制度漏洞和规范权力运行，增强了法规的针对性、及时性、系统性、可操作性

　　(一)完善土地审批制度，加强土地资源集中管理。新修改的《条例》按照管好、用好、加强集中统一的原则，认真梳理土地审批制度，加强对全省土地资源统一规划、统一交易和统一监管。一是调整农用地转为建设用地及征收土地的审批权限由省人民政府行使，严格土地用途管制和土地审批管理。二是完善下放市县的土地供应审批权限。新修改的《条例》在继续将土地供应十多项审批权全部下放给市县的基础上，将其中的国有闲置土地收回、国有非闲置土地收回、国有土地用途改变、国有租赁土地流转、集体土地用途改变和集体土地无偿收回土地收回、土地用途改变等六项审批权进一步明确下放给市县。三是加强土地资源统一规划。按照全省土地利用一盘棋和农垦与地方经济社会融合发展的要求，将农垦国有农场土地规划编制主体由原来的市县政府编制修改为由省土地行政主管部门负责编制，将农垦土地规划纳入全省土地利用总体规划统筹安排、统一管理。

　　(二)完善土地交易市场管理，实现阳光交易。针对在土地交易中存在的运作分散、规则各异、操作不一、信息不对称等问题，新《条例》按照省委六届五次全会关于“建立健全全面反映市场供求和资源稀缺程度的土地市场机制，推动永续发展”的要求，明确建立全省统一的土地交易市场，并纳入省级政府公共资源交易平台。国有和集体建设用地使用权应当在省级政府公共资源交易平台进行供应和交易。此规定有利于更好发挥市场在公共资源配置中的决定性作用，规范交易行为，维护社会公共利益和市场参与各方利益，实现公开、公平、公正和诚实守信的阳光交易，从源头上预防腐败和违规行为。

　　(三)加强土地供应和利用的管理，节约集约用地。一是进一步明确政府供应土地的条件。针对闲置土地处而不绝的现状，明确 “净地”供应制度，规定国有土地供应必须以宗地为单位，同时还应当具备符合规划、权属清晰、规划条件明确、安置补偿落实到位等条件，从源头上预防和避免因政府原因造成土地闲置。二是加强征地补偿标准及地价管理。明确了省土地行政主管部门应当对市县组织测算的征地补偿及地价标准进行审核和综合平衡后再报省政府批准，并由省政府公布；同时明确市县政府应当对征地补偿标准组织听证，广泛听取意见。三是进一步规范国有划拨农用地的管理。明确国有划拨农用地转为建设用地，必须依法办理农用地转用审批手续，由市县政府收回国有土地使用权，然后按照有关规定进行统一供地。四是加强土地改变容积率的管理。规定土地使用权人应当按照土地出让合同或用地批准文件规定的条件进行土地开发使用，不得擅自改变容积率，确需改变的应当报经市、县人民政府批准，并依法缴纳土地出让价款。

　　(四)加强土地审批监督管理，规范权力运行。为堵塞权力滥用的制度漏洞，新《条例》从以下几方面进行了规范：一是实行网上审批、网上阳光监督，提高审批效率，体现便民利民。明确县级以上人民政府应当实行网上申报和审批，对审批事项的受理、办理、办结情况实行网络全程监控。并要健全政务信息公开制度，将土地审批事项范围、条件、申请材料目录、示范文本、程序、期限、审批结果、投诉方式等在政府门户网站公示，接受公众查询和监督。二是完善内部监督制约机制。规定土地行政主管部门应当建立内部会审和重大事项集体决策制度，明确内部审批职责权限，规范土地审批工作程序，健全内部监督制度，加强对土地审批实施情况的监督。三是建立土地违法行为查处协调机制。明确县级以上人民政府应当建立和完善土地违法行为查处协调机制，组织协调土地、发展改革、规划、建设等部门形成执法合力，共同遏制土地违法行为。四是建立健全举报投诉制度，依法查处土地违法行为。

　　(五)健全问责制，加大对土地违法行为的处罚力度。为遏制非法批地现象，建立有效的责任约束机制，限制和规范政府权力和政府工作人员行为，增强法规的震慑作用，新《条例》对在办理农用地转用或者土地征收申报、报批等过程中的谎报、瞒报用地位置、地类、面积等弄虚作假，国有土地使用权出让合同签订后擅自批准调整土地用途、容积率等土地使用条件的行为追究法律责任。同时，新《条例》运用经济特区立法权变通国家上位法的处罚规定，加大对非法占地及擅自改变土地用途行为的处罚力度，提高违法成本。

　　(海南省人大法制委员会供稿)

　　侧记

　　加强土地资源集中管理：来自深化改革的呼声

　　重新梳理土地审批政策；对全省土地进行统一规划、统一交易和统一监管……

　　土地，是海南经济社会赖以发展的重要物质基础，一系列有关土地政策调整的重磅举措和改革呼声，在省五届人大常委会第十次会议的审议中受到了空前的关注。

　　9月24日至26日省人大常委会召开期间，常委会组成人员分组审议了《海南经济特区土地管理条例修正案(草案)》，大家畅所欲言，既有对当前形势下土地问题的深思，也有对土地条例修正后实施效果的预估；既有在政策大方向上的谋划探索，也有在法条细节上的字斟句酌。

　　“土地管理条例修正案，对原条例共计有28条内容的修正，是落实省委关于推动海南全面深化改革要求的有力之举，也符合我省土地资源管理实际工作的需要。”会议上，常委会组成人员在热烈讨论中对修正该条例达成的共识。

　　谈现状，析问题，吐真言，献良策。土地紧系民生，在观点交锋碰撞中，修正案条款不断得以完善，参与者所表达的不仅是对法律的严谨态度，更是一种民生关注，它也势必在维护我省土地资源管理中产生举足轻重的影响力。