新型户籍制度改革：农民工“市民梦”不再遥远

　　专题背景

　　中央城镇化工作会议刚刚落幕，针对广受关注的户籍制度改革问题，公安部副部长黄明17日表示，到2020年，要基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。

　　此前，户籍制度改革的路线图已经公布。党的十八届三中全会明确：“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”

　　至此，“横轴”和“纵轴”——加快推进户籍制度改革的时间和空间坐标更为明晰。这一坐标的指向显然是，农民进城落户不仅仅是从农民工到市民名称的转变，更是指自由而全面发展的幸福市民。那么，如何有效、有序推进上述目标，无疑是对于新型城镇化和户籍制度改革的巨大考验。

　　新闻事实

　　户籍制度改革方向清晰

　　之一 公共服务城乡均等化

　　黄明表示，这次户籍改革是配套进行的，一方面要解决农业转移人口市民化的问题，另一方面就是要提高公共服务，要扩大覆盖面，让那些暂时还不具备落户条件或不愿在城市落户的人，也在医疗卫生、子女教育、社会保障等方面，能逐步享有同当地居民同等的基本公共服务。

　　之二 农民进城有原则

　　黄明表示，加快户籍制度改革主要任务，是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，稳步提高户籍人口城镇化水平，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，并把握好三个重要原则。一要尊重自愿。农民要不要进城、进哪个城、何时进城，都要让群众自主选择，不能把农民赶进城、拉进城、“被落户”。二要分类指导。要根据各地实际情况，因地制宜制定城市的标准，向全社会公布，让农业转移人口及其他常住人口了解每个城市（落户）的具体条件，合理安排自己的未来，给自己固定的预期和希望。三要有序推进。

　　之三 有稳定职业是落户基本条件

　　黄明介绍说，到2020年的时候，要建立一套新型的户籍制度，其中有三个重要特点，一是建立城乡统一的户口登记制度；二是户口的迁入条件，以合法稳定住所、合法稳定职业为基本条件；三是以经常居住地为登记形式。届时，在城乡之间、城市之间迁徙就比较容易了。

　　之四 引导人口就地就近转移就业

　　黄明称，北京和广州在过去的10年中，每年都增加流动人口40万以上，上海和深圳每年增长50万以上，人口过度集中，给环境、交通等造成很大的压力。要从政策上引导、加快中小城市的建设。有重点地发展建制镇、要加强产业的引导，产业的转移，让中小城市、建制镇周边的常住人口和农业转移人口能就近就地打工和转移。还要加强思想观念的引导，要告诉大家进城的目的是追求幸福的生活，合适才可能舒适、幸福。

　　现状分析

　　绕不过的户籍制度改革

　　成为城里人，是数亿农村向城市转移人口的梦想。但是，小小的一纸户籍冰冷的将他们距于千里之外。以户籍制度为桎梏的城乡间人口流动，往往成为一种令人尴尬的身份迷失：从最初的“盲流”到“外来工”、“农民工”，在工不工、农不农之间，始终连最基本的身份融入都无法做到。

　　在市场经济高速发展和社会生活民主化的今天，现行户籍制度已经引起了越来越多的争议，户籍制度改革是广大人民群众特别是持有农村户口公民和整个社会的迫切要求。

　　12月12日—13日召开的中央城镇工作会议，明确提出要推进以人为核心的城镇化，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。上海市决策咨询委员会委员华生指出，新型城镇化意味着要改变过去只要土地不要人，“农民进城仍然是农民工，还有几亿人家庭是分居的，子女是留守的，这种状态是不可持续的。”新型城镇化就是要改变农民工进城之后的身份，要真正的可融入的城市化。因此，户籍制度改革，显然是绕不过去的关键问题。

　　算上目前已经在城市中的2亿农村人，加上还要向城市转移的4亿到5亿农村人，他们实际的梦想是：在城市中能找到有合理工资收入的工作，能够自己创业谋生；能有一个较体面的安居之处，并且奋斗数年后，能买得起城市中的一套房子，夫妻子女能在城市中团聚；自己和子女能在城市中接受与城里人子女一样的平等教育，能有与城里人一样的医疗保障，并且能平等地进入城市的养老保障体系。

　　不过，长期以来，随着时代发展和社会管理的需要，原本以人口登

　　记为基本功能的户籍制度，逐渐附着诸多教育、社保、医疗等社会福利和公共政策。如今，这成为户籍制度改革的最大障碍。

　　有专家对此表示，当前，中国的户籍制度改革正在沿着两条路径进行：一条路是逐步放宽落户限制，另一条路，则是逐渐将户籍与福利脱钩，推进基本公共服务均等化。黄明在接受采访时也提出，建立实施居住证制度，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，解决好暂不具备落户条件或者不愿落户城镇人口的教育、就业、医疗等基本公共服务保障问题；建立完善与居住年限等条件相挂钩的积分落户制度，为公平有序落户提供阶梯式政策通道。

　　深度透视

　　“两条腿”走好改革路

　　中央财经领导小组办公室副主任杨伟民认为，户籍制度本身很好改，关键是户籍背后依附的那些制度、服务、权利不一样，加大了改革的难度。

　　正如杨伟民所言，与当前明确的建制镇和小城市、中等城市、大城市、特大城市四级落户政策相对应的，是两种不同的人口迁移趋向：一方面，中小城市户口含金量不高，农业转移人口不愿意放弃原有农村户口。有人算过一笔账，农村户口的优势包括：农民可在自家宅基地上建单家独院的住房；即使自己不种地，国家粮食补贴、土地流转租金等每亩每年有五六百元收入；若遇征地，一些城郊农民可能成为“百万富翁”。

　　另一方面，大城市尤其是特大城市面对大量涌入的外来人口，已经不堪重负，交通拥堵、环境污染、教育医疗资源紧张等“病症”日益显现。严格控制这类城市落户条件，是无奈而现实的选择。

　　统计显示，以常住人口为基数计算，当前我国城镇化率达到52．6％；但按照户籍人口计算，城镇化率只有35．3％。这说明有大量常住城镇的农业转移人口还不是城镇户口，处于“半市民化”状态，也说明许多地方落户门槛仍然较高，一些城镇吸引人口集聚的能力还不足。

　　不过，一些省市已经出台改革方案，开始这方面的有益探索。

　　例如，云南在促进农业转移人口市民化的过程中，一段时间内给予进城落户农民“城乡兼有”的特殊身份待遇，盖上“城乡两床被子”，让农民既能享受农村惠民政策，又能平等共享城市的公共服务。

　　又如，上海今年开始实行居住证积分制度，对在上海合法稳定居住和就业的持证人进行积分，积分达到标准分值的，可享受相应的公共服务待遇。对紧缺急需专业、特定公共服务领域、远郊重点区域、表彰奖励等实行额外加分，将劳动者对城市的贡献通过相应的分数回报予以体现。

　　改革已在路上。一个普遍共识是，根据十八届三中全会的部署，在新型城镇化的顶层设计之下，此次户籍制度改革与有关领域改革统筹配套、协同推进，涉及面之广、人员之多、力度之大均前所未有，其核心正是实现“人的城镇化”。

　　“从近期看，要推动公共服务由户籍人口向常住人口扩展；从较长时期看，则要以义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化、社会保障以及保障住房、就业服务等为重点，逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，逐步实现城乡基本公共服务的统一和服务水平的基本均衡。”全国人大财经委副主任委员彭森说。（宗禾）