特大城市积分入户应注重惠及面

　　已试点的上海、广州等特大城市方案设计仍有很大改进空间

　　取消农业与非农户口界限，破解城乡二元壁垒；特大城市可积分落户，北京等地将出台相应政策；调整户口迁移政策，引导人口“梯度转移”；健全人口信息管理制度，促进政策精准有效；充分尊重农业转移人口意愿，力保合法权益……

　　7月30日，国务院下发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称《意见》)，备受关注的中国户籍制度改革方案得以面世。

　　在外界看来，这一酝酿数年的新政，至少在如上五方面有所突破。站在全面深化改革的起跑之年，上述诸多户籍新政如特大城市实行积分落户等政策如何落地收效，仍有诸多难题待解。

　　特大城市积分入户

　　“积分落户制”考量的主要指标是外来户籍者在该城市的合法稳定就业、合法稳定住所、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等。

　　记者注意到，此次户籍改革制度强调以“差异化”的方式推进——能放开的放开，该控制的控制。《意见》明确，全面放开建制镇和小城市落户限制，同时将严格控制特大城市人口规模。对城区人口500万以上的城市建立完善的“积分落户制”和公开透明的落户通道。

　　“积分落户制”考量的主要指标是外来户籍者在该城市的合法稳定就业、合法稳定住所、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等，合理设置积分分值。达到规定分值的流动人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母，可以在当地申请登记常住人口。

　　7月30日，公安部、教育部、发改委等多部门介绍了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》的有关情况。公安部副部长黄明明确表示，特大城市尤其是超过千万人口的城市，人口压力太大。北京、上海与广州，在过去的十年中，年均增长流动人口40万人至50万人。总体来说，将来特大城市要严控规模，按照中央的要求建立完善积分制、建立公开透明的通道。同时，要根据各个城市实际情况出台具体政策。

　　业界普遍认为，此次新政对于特大城市可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道，调控落户规模和节奏，这是首次在国家层面为特大城市的人口问题正式提出了解决方案。而这一新政是在公共服务没有办法满足一步到位的户籍制度改革需求的背景下推出的。

　　在广州大学教授谢建社看来，城市流动人口的管理需要有一种完善的管理模式和激励机制。建议实行梯度累进的公共服务管理，即根据流动人口务工年限的增长享受逐步升级的市民待遇。这种管理既能使流动人口获取公共服务的机会，又能使流动人口在市民化的渐进过程中做好融入城市的准备。而“积分入户”与这种预期不谋而合，它恰好在原有的户籍上进行突破，为农民工成为新市民提供了新途径，同时也将对城市人口结构进行优化。

　　积分门槛引争议

　　专家认为，依照此前上海、广州等特大城市推出的积分落户政策，绝大多数人基本不可能达到要求。

　　据记者了解，积分落户制度此前在天津、上海等多个城市已经开始进行了积极的探索。值得一提的是，上述城市在积分考核中的方案设计也引来不少舆论质疑。

　　综观此前各地积分入户改革方案，指标设计大多呈现出向高学历、高技能、向财富人才倾斜的导向。这让业界普遍感觉该项改革门槛过高，最需要解决户籍问题的农民工仍然“入户难”，这与户籍制度改革的理想尚有差距。

　　中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田也认可上述观点。

　　郑风田表示，依照此前上海、广州等特大城市推出的积分落户政策，绝大多数人基本不可能达到要求。

　　以上海为例，2013年6月，上海颁布了《上海市居住证管理办法》和《居住证积分管理试行办法》。居住证积分体系由基础指标、加分指标、减分指标和一票否决指标组成。总体看，年纪越轻、学历越高、专业技术职称和技能等级越高、缴社保年限越长的，总积分越高。此外，只要满足居住证持有达到七年、积分达到一定标准等条件，就有资格获得上海户籍。但该政策针对的对象不是所有的外来人员，而是满足居住证制度要求的“引进人才”。

　　以重点大学硕士毕业生为例，如其在校期间并无特殊学术奖项，也没有其他加分经历，最终“积分”为65分。而由于落户人数限制，近几年上海落户的“录取线”约为71分。这也就意味着，一名重点大学硕士毕业生也难以因分落户。

　　2011年，广州开始试行外来务工人员积分入户制度。这一积分入户制度并非针对应届大学生，而是针对拥有工作居住证的非户籍常住人口，尤其是流动人员主体——农民工。按照广州现行积分标准，年龄、文化程度、职称、是否拥有住房都决定着申请入户者的积分多少。与此同时，曾参与献血、义工等社会服务，同样能为自己的“考卷”加分。

　　与上海类似的是，虽然广州积分制度有申报门槛分，但仅仅满足门槛条件，并不能获得入户资格。由于每年仅有3000个落户名额，最终入户分数还要靠积分确定，如2013年“录取线”便为138分，这一分数比65分的“标准门槛分”要高出约60%。

　　数据显示，2010年至2013年，仅有6000人通过积分制得到了广州户口。而据全国第六次人口普查显示，广州常住人口为1270万，非广州户籍人口为476万，数量庞大。

　　广州发改委副主任陈浩钿对此作出解释称，广州目前常住人口已经超千万，面临着人口、资源和环境等的压力，也面临着公共服务的压力，积分入户制度需控制总量、优化结构。

　　北京积分管理思路猜想

　　按照政策要求，稳定住所、个人教育与文化程度、专业技术水平、稳定工作、参保年限、连续居住年限等都会是基本指标。

　　目前，北京针对非特殊人群一般有三种落户方式：考公务员、事业单位、进入大型央企的重要岗位。应聘有进京指标的国企、高科技单位、高校等单位的部分岗位。录取能解决北京户口的大学生村官和大学生社工岗位。

　　对于仍未实施积分落户政策的北京来说，在《意见》发布之后，应以何种路径对积分落户政策进行科学设定？

　　针对此，中国社科院人口与劳动经济研究所副所长张车伟表示，按照政策要求，其评分标准应与上海、广州标准相似，稳定住所、个人教育与文化程度、专业技术水平、稳定工作、参保年限、连续居住年限、社会活动参与度、工作性质等等这些都会是基本指标。

　　中国人民大学社会与人口学院副院长段成荣也持有类似观点。

　　“综观目前实行积分制的城市，打分大多数都偏重人才属性、技术能力、社会贡献，而北京实行积分落户制也很可能与之大同小异，只是不同指标分值上会有差异。需要注意的是，在设置积分落户制度时需综合和全方位考虑人才属性，不要过多强调人才的高端低端，在分数上更多体现公平性，否则可能会影响城市本身生活和生产的正常运行。”他表示。

　　段成荣尤其强调，在积分落户制度中，最关键的是各个特大城市每年能拿出多少户口指标比例给满足积分条件的人。现实是，在目前已经实行积分制的城市中，有些城市一年有1万多人达到要求，能够解决户口的可能只有1000人或2000人。如果在实际操作中，能够落户的人在满足积分条件的人中所占比例太小，这项制度就失去了作为制度的效力。

　　北京大学社会学系教授陆杰华则建议应充分考虑数量庞大的外来人口需求。

　　他认为，如果按照学历、职业去实施积分落户制度，改革覆盖面非常小。在他看来，此次改革意见是面对大群体的改革，高端人才落户可以通过人才引进特殊解决。

　　陆杰华认为，在北京千万外来人口中，有70%到80%是为北京提供服务的。他建议，对大多数的低端产业劳动人口，可以借助居住证管理平台来解决入户问题。“在积分落户的设计理念上，首先要注意面对的受众群体是多数的流动人口，一定要让多数人看到希望。第二，这次积分落户改革，即使不能很快解决户口，也要以居住证为依托，依据不同积分提供不同保障。第三，设定一定路径，能够让普通人明白要多长时间、符合什么样的条件才能落户。”

　　也有专家建议，在从人口素质整体改善角度考虑的同时也需要从人力资本的角度考虑让一部分的劳动力进入城市。此外，从长远来说，各地加大对农村的投入，促进城乡公共服务均等化是治本之策。如果城镇户口与农村户口都享有同等的福利，那么户口问题也就基本解决了。与此同时，再积极推行积分入户制，把更多的流动人口纳入城市。　

　　本报记者 海 燕