食品安全法修订草案有关条款的修改建议

　　□涂永前

　　十二届全国人大常委会第九次会议初次审议了《中华人民共和国食品安全法(修订草案)》(以下简称《修订草案》),并于2014年6月30日将该修订草案在中国人大官网公布,向全社会公开征集意见。

　　在此有必要先比较一下《食品安全法》及最新的修订草案的相关条款:《食品安全法》(2009年)第96条规定:“违反本法规定,造成人身、财产或者其他损害的,依法承担赔偿责任。生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品,消费者除要求赔偿损失外,还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。”《修订草案》第138条规定:“消费者因不符合食品安全标准的食品受到损害的,可以向经营者要求赔偿损失,也可以向生产者要求赔偿损失。接到消费者赔偿要求的生产经营者,应当实行首负责任制,先行赔付,不得推诿；属于生产者责任的,经营者赔偿后有权向生产者追偿；属于经营者责任的,生产者赔偿后有权向经营者追偿。消费者因不符合食品安全标准的食品受到损害要求赔偿损失的,可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》的规定申请财产保全。生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品,消费者除要求赔偿损失外,还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金。”

　　这两个条款都是涉及不安全食品致人损害时的司法救济,相比较之下,我们可以发现《修订草案》第138条有几点是《食品安全法》相关条款所没有明确的。

　　“不符合食品安全标准”表述欠妥

　　第138条指出“消费者因不符合食品安全标准的食品受到损害的,可以向经营者要求赔偿损失,也可以向生产者要求赔偿损失”。而《食品安全法》的相关规定则是比较笼统的,只要违反本法规定,造成人身、财产或其他损害的,受害人就可以提出损害赔偿。结合《侵权责任法》及《食品安全法》的立法意旨,我们可以发现这两个立法条文都是有问题的,《食品安全法》的规定太笼统,对于不安全食品致人损害其实没有明确到底采用什么标准,而修正案则是规定不安全食品致人损害的标准就是“不符合食品安全标准”。其实在《侵权责任法》当中,并没有规定符合标准的产品致人损害就可以免责,因为侵权责任法中涉及产品致人损害的免责事由通常主要有以下几个:发展风险抗辩、自担风险或者不可抗力。符合各种标准的产品致人损害并不在法定免责事由当中,有一些不安全产品生产经营者在事故发生后提出“本产品符合国家XX标准”,并以此为挡箭牌提出免责,这是一种对法律的无知,殊不知具有强制性的“国家标准”只是产品的最低生产标准,符合产品标准,通常只能免除相关生产经营者的行政责任,但是其民事责任是无法免除的。

　　再者,在我国,由于产品标准,尤其是在食品安全标准方面不仅大多数标准远远落后于国际标准或者说相关发达国家的同类安全标准,而且很多产品或者食品在我国还没有设定标准。鉴于标准问题在技术上的专业性以及以符合标准为免责或减责的事由的不科学性,建议第138条直接用“不安全食品”来表述存在缺陷的食品或存在潜在安全风险的食品,而不应用“不符合食品安全标准”这种误导民众的表述。

　　宜将民事责任主体适当扩张

　　《修订草案》第138条规定了受害者寻求救济的主体及其顺序,该条规定“接到消费者赔偿要求的生产经营者,应当实行首负责任制,先行赔付,不得推诿；属于生产者责任的,经营者赔偿后有权向生产者追偿；属于经营者责任的,生产者赔偿后有权向经营者追偿。”这一部分的规定是《食品安全法》所没有的,应该说是有新意的,指出“生产经营者”作为可能的致害人,相比之前的生产者、经销者等要更概括,因为食品供应链很长,不仅仅只有生产者、经销者,其实还有种植(养殖)、运输、仓储、包装(标识)等等环节的参与者,但是对于提供食物、保健品(补品)等辅助服务的提供者也应成为责任主体,因为现实生活中很多提供餐饮服务及保健服务的服务供应者屡屡成为被告,很多时候他们所供应的食材及保健品并不存在不安全问题,而是因为他们在供应服务时存在不安全操作,从而导致食品不安全。这种服务提供者未来其实还可以延伸至网络服务平台、食品展销推广机构或个体、食品安全评估机构等。将这些个体表述为“生产经营者”可能会存在一些歧义,因此,有必要将食品安全的民事责任主体扩张至“生产经营者及服务提供者”。

　　“十倍价款”或“三倍损失”尚待细化

　　《修订草案》第138条规定“生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品,消费者除要求赔偿损失外,还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金。”较《食品安全法》的规定更为详细,这部分的规定很明显是惩罚性赔偿金,是一种事后威慑。其中多了“还可以向生产者或者经营者要求损失三倍的赔偿金”的表述,其中的“损失”该如何解释是亟待进一步进行法律界定。但是笔者认为如果要真正对不安全食品生产经营或服务提供者起到威慑作用,法律还应该加大司法制裁。

　　本条尚存在不足,因为很多食品安全事故发生后,并不是所有人都出现相关食源性疾病等症状并出现损害,但是作为消费者,这部分人当然有权利要求进行损害赔偿(也即法条所规定的价款的十倍),此外他们还应该享有要求致害人承担其对可能出现的损害进行诊断的开支,并且有权利基于对不安全食品可能产生的恐惧或担忧要求得到精神损害赔偿。基于此,《修订草案》第138条所规定的“十倍价款”或“三倍损失”尚存在进一步细化及完善的空间。

　　诉讼救济措施规定亟需配套

　　《修订草案》第138条虽然规定了“消费者因不符合食品安全标准的食品受到损害要求赔偿损失的,可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》的规定申请财产保全。”等诉讼救济措施,但是现实中极少有消费者因为食品不安全获得赔偿的案例。在我国鲜有消费者对食品安全事故的致害人提起团体诉讼的情形,主要原因是因为其面临诸多法律难题。

　　产品致害侵权作为特殊侵权行为的一种,受害人要得到法律救济,其也要提供表面证据,即作为消费者应提供消费凭证,如果没有保留好凭证,则很难证明其所遭受的损害或潜在损害与不安全食品存在因果关系。现实中,由于法律意识及自我保护意识的淡薄,大多数消费者是很少保留这些消费凭证的。所以在我国重大食品安全事故中,尤其是那些没有导致死亡等重大损害出现的事故发生后,很多消费者因为没有消费凭证,就自认为倒霉多数寻求自我救济,极少诉诸法律手段。

　　要彻底改善这一点,除了继续加大对不安全食品生产经营者及服务供应者的行政和刑法制裁外,更需要我们充分重视受害消费者群体的民事损害赔偿诉求,真正增加致害人的不法行为造成强大的威慑力；其次,建立并完善社会信用体系,强化相关企业或个体的社会责任意识；第三,配套相关食品安全标识及追溯技术；第四,逐步有针对性地设计出非常合理的食品安全责任保险制度,使得若干重点领域的食品消费更加安全、让消费者放心,同时也能使消费者在遭受损害后能够快速得到救济；第五,如果有可能,通过设定若干公正的认定标准,为无法直接证明为不安全食品的消费者提供更加人性化的机制安排,使其也能得到合理的法律救济。