彩票审计“黑洞”：互联网彩票进入政策寒冬

　　彩票审计“黑洞”：你还相信网购彩票吗？

　　杜涛 李意安

　　点击鼠标，或者按下触屏的一瞬间，整条利益链都开始忙碌起来。

　　这是一个看上去很平静的互联网彩票世界：你的投注信息首先被售彩网站的电脑截获，紧接着投注资金被打进网络彩票销售商的账户。如果运气好，这些钱会直接“漫游”到省级彩票管理中心的账户——也许这个省份距离你有数百公里远，投注信息也会跟着过去。随后省内各大城市遍布街头的彩票销售站开始匆忙“出票”，只有完成了出票，才算真正完成了购彩的行为，交易达成。

　　但是，平静之下是各种暗流涌动。如果运气欠佳，上述过程走出第一步后便可能戛然而止，投注信息和资金会沉没在彩票网络销售商那里，或者被导入非法博彩的通道中，这意味着你的彩票被“吃票”或沦为“私彩”。

　　顺利走完了全程，这些资金也会有10%以上被彩票网络销售商拿走，高出普通彩票销售站两到三个百分点，几乎占去了彩票管理规定不超过15%比例的发行费用的一大半。情急之下，一些地方开始挪用彩票公益金来填补差额。

　　虽然成本颇高，各地彩票管理机构仍对互联网销售彩票趋之若鹜。6月25日公布的全国性彩票审计结果显示，仅2014年前10个月，体育彩票的互联网销售额就达到424个亿，占同期全部体彩销量的三到四成。

　　原因很简单，互联网无边界，只要成为“出票地”，便能轻松获得包括发行费和公益金在内的彩票收入，特别是其中彩票公益金的使用权——这是整条利益链的价值“源泉”。

　　彩票“触网”之后，会发生什么？

　　叫停与审计

　　最近一段时间，打开百度搜索“彩票网站”，会首先看到一条提示：“应主管部门要求，当前各彩票网站均暂停售彩，已售出彩票兑奖不受影响，购买彩票建议您查询附近的实体网店。”

　　赵力对这条消息嗤之以鼻。

　　作为一家刚刚冒起的彩票网站的技术人员，现在的赵力几乎没了事做，他那些同样是技术和运营人员的同事们，有的被临时调去其他部门，有的则去做互联网金融或者别的业务。他们的竞争对手——百度乐彩、新浪爱彩以及淘宝、腾讯的彩票网站也都暂停了网络售彩业务，进入了茫然等待、漫无目的的运营状态。

　　整个行业的这种“寒冬”状态已经持续了好几个月了。“曾经到各个省份去找彩票中心尝试合作，希望寻求背书，但是也非常难。”上述某平台市场人士告诉经济观察报。

　　这一切缘于2015年1月15日财政部、民政部、国家体育总局联合下发的一份通知。通知提到，彩票销售机构擅自委托网络公司利用互联网销售彩票，主要方式包括代购、代销、合买、网站直接销售和直接销售等。通知要求自1月15日起，各省、自治区、直辖市财政厅(局)、民政厅(局)、体育局针对目前彩票市场中存在擅自利用互联网销售彩票现象开展自查自纠工作。

　　叫停来得很突然，但并非毫无征兆。互联网彩票销售公司打政策的“擦边球”已经不是一天两天的事了。

　　作为业内人士，赵力多少知道点儿情况：截至目前，整个行业获得财政部颁发的互联网体育彩票试点资质的，仅有国家体育总局下属的中体彩彩票管理有限公司，和深圳易讯天空网络技术有限公司下属的500彩票网这两家公司，而且仅仅是试点资质，相关报批手续尚未全部完成。

　　而包括上述两家企业在内的一大批互联网公司，已经绕过财政部审批，直接与各地的福彩或体彩中心合作，通过签订商业合同或协议等方式，从事代销代购彩票业务多年。也就是说，这些互联网彩票销售公司从严格意义上来说，都是在违规经营。

　　虽然这已经不是第一次叫停互联网彩票。此前国家有关部门曾于2007年、2008年、2010年和2012年四次叫停网络彩票销售。但与以往不同的是，这次互联网彩票销售业务全面进入整顿期，与审计署刚刚结束的彩票资金审计密切相关。

　　就中国的彩票事业来说，如此大规模的审计是第一次。审计结果显示，违规销售互联网彩票非常普遍，被抽查的18个省、直辖市中，有17个未经财政部批准利用互联网销售彩票630亿元，几乎占到2014年全年各种彩票销售总额的五分之一。

　　经济观察报了解到，这次审计对于网络彩票销售公司也有涉及，包括澳客网、360彩票、500彩票等，都成为审计人员走访行程中的一站，甚至在与彩票资金相关的延伸审计里，淘宝彩票也被纳入其中。

　　争夺“出票地”

　　审计触角之所以扩展到互联网彩票销售公司，是因为这些公司改变了传统的彩票“生态圈”，而改变首先就体现在代销费，即佣金比例上。

　　经济观察报了解到，正常的实体投注站佣金在7-8个点，而互联网彩票销售公司的佣金普遍偏高，达到了10个点以上。“佣金比例提高的背后，就是挪用其他的资金，好多地方就是拿公益金去给彩票互联网补这个口，实际上就是把原本应该用在公益上的资金用于盈利了。”一位熟知内情的人士对经济观察报说，一些地方政府或部门还会使用财政资金甚至是挪用彩票公益金，再额外支付网站代销费，以扩大彩票销量从而获得更多的公益金使用权。

　　按照正常的逻辑，互联网是一个先进的技术，它应该成本更低、人更少，而且不需要固定的门面，是有成本优势的。但在很多彩票业内人士看来，这种优势并未转化为价格优势，实际上是反其道而行之。“此次审计发现，互联网彩票的一个共同性就是佣金比例普遍高，而且互联网的销售很难经过招投标。也就是说，本来就不是一个正常的事，是违法的事，很多情况又没有按程序走。所以处于比较灰色的地带。”上述知情人士说。

　　事实上，传统投注站即彩票销售站所获得的代销费是由省级彩票管理中心确定的，前者根本没有议价权；而网站的代销费制定却没有那么透明，网站同彩票管理中心谈判的结果，通常都比传统投注站高一倍左右。

　　那么，网站为什么能够获得佣金的溢价权？核心在于他们对所谓“出票地”的把控权。

　　互联网彩票，也就是网上购买彩票，投注信息首先给了网络销售商，资金也会相继到达网络销售商的账户。“如果他是一个守信的销售商的话，他会把钱打到彩票销售机构那里，也会把你投注的信息也放到彩票销售机构那里去，这个就叫出票。”上述知情人士表示。

　　通过互联网卖彩票的销售量，最终要全部归集于出票地。而按照现行的彩票管理体制，销售量原本是按彩票机构的地域来界定的，但有了互联网彩票后，打破了地域限制，也就是说某省的彩票可以卖到全国去。而彩票销售量和当地获得的彩票公益金、发行费是挂钩的，这关系到彩票管理中心的利益，卖得越多，拿得也越多。

　　成为出票地，就能提留更多的发行费和公益金，这几乎成为一条潜规则。“因此，一些地区为了成为出票地，会产生向互联网售彩公司购买彩票销售额的冲动。”上述知情人士说，这次审计发现了互联网彩票的很多问题，首当其冲的就是各地为争夺销售量恶性竞争，也就是对出票地的竞争。

　　互联网彩票销售公司的佣金溢价权，即来源于此，这些公司也深谙其道。“比如在网上实现了100万的销售额，在哪个地方出票就很关键了，谁给我的条件高、返点高，就在哪个地方出票。”上述知情人士说。

　　撒网，还是收网

　　互联网彩票的这场政策寒冬，目前还显现不出破冰的迹象。

　　一位接近500彩票的人士向经济观察报透露，目前500彩票正与体彩方面进行商洽，近日或有可能进行一些系统上的测试和对接，但福彩层面仍需等候。

　　在这些互联网彩票销售公司看来，这次整肃不简单是针对互联网的，相对来说，可能更主要还是针对线下，因为彩票这个行业问题太严重了。

　　中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇也有同感。他表示，这次审计让大家看到了彩票资金里的问题，但关键是规范和治理。“彩票是个特许行业，牵扯到市场定性，怎么定都不容易。若是市场问题，规则却是政府制定的，或是相反，都很容易出问题。”杨志勇说。

　　具体到互联网彩票销售，他认为，方向还是对的，但牵扯到问题太多，这些企业需要具备什么条件才能做，怎么做有一个建立秩序的过程。

　　行业正在等待寒冬结束，但审计过后，监管层态度似乎依然严厉。

　　审计部门在对互联网彩票销售的表态中提到，由于缺乏对纸质票的约束，使得非法彩票与诈骗风险在互联网彩票行业层出不穷，“不出票就可以不交公益金，就可以不缴发行费，这实际上就是私彩，亟待进行整顿规范”。

　　据了解，在这次审计中，18个省不少地区都发现互联网彩票销售中有“吃票”现象。“钱收了没打出票，彩票公益金没有转移到国家那里去。实质上就是彩票的钱没有进行交易，被中间的互联网销售给扣下了。”前述知情人士告诉经济观察报。

　　因此，他认为，应当建立统一的互联网彩票销售软件，确保彩票数据的实时性和完整性。具体来说，彩票交易应该直接链接官方彩票数据库，中间没有任何环节；每笔交易官方数据库都产生记录，杜绝舞弊吞票的可能。

　　另外，在他看来，对于互联网彩票的代销费，也需要合理计算确定公平的区间范围，“从理论上来说，互联网彩票的代销费应该比实体投注站更低，彩票发行机构则可以将节省下来的彩票发行费，用于积累更多的公益金和提高彩民的返奖比例。”

　　按照彩票相关管理条例，彩票收入中的发行费用，主要由各省彩票管理中心直接负责，属于财政性资金，纳入财政专户管理；彩票公益金则相对独立，是按照政府性基金方式管理，由彩票管理中心上交至地方国库，汇总至省级财政部门后再通过转移支付，下划给地方财政系统使用。

　　但就目前来说，这些操作仍然处在“暗箱”状态。财政部财政科学研究所研究员王泽彩认为，大多数彩票资金的去向没有做到像公共预算那么公开透明，也就无法接受社会监督，甚至成为超越公共预算和政府性基金预算的另一本“预算”。因此，不仅要对其合法性、合规性进行审计，更重要的是对资金使用进行审计，特别要进行绩效审计。

　　(赵力为化名；本报实习记者李难寻、罗锦亦有贡献)