设立旅游警察仍需强调综合监管

　　依法治旅是依法治国总目标对旅游业发展的根本要求，也是旅游法对推进旅游业改革发展和规范管理的要求。在推动旅游警察、旅游法庭、工商旅游分局取代民团式治安管理队伍的同时，必须加快立法步伐

　　浙江省杭州市人大常委会日前审议通过的《杭州市旅游条例》（修订草案）提出，在重要旅游区（点）设立“旅游警察”，专门负责查处扰乱景区旅游秩序、侵害旅游者人身财产安全等违法行为。至此，杭州成为三亚、桂林、丽江、大理、昆明、瑞丽、腾冲等地后，又一设立旅游警察的城市。

　　旅游业是综合性产业，监管难题在景点旅游的模式下尤为突出。不少地方的旅游市场监管具有应急性、临时性的色彩。应对假日经济而生的临时联合执法机制，大多在节假日过后就失灵了，旅游市场日常监管的依法治理往往难以到位。国家旅游局局长李金早在今年5月召开的全域旅游创建工作现场会上指出，全域旅游的治安不能靠民团式的队伍，旅游警察、旅游法庭的设置势在必行。

　　旅游警察作为实现全域旅游模式下推进依法治旅的制度突破，基于以下要点：第一，可以创新旅游监管方式。正如国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）指出的，与新型城镇化发展要求和人民群众生产生活需要相比，我国城市管理执法工作还存在管理体制不顺、职责边界不清、法律法规不健全、管理方式简单、服务意识不强、执法行为粗放等问题。设立旅游警察可以推动旅游市场监管机制和方法的变革。第二，有助于提高案件处理效率，解决跨地域的旅游纠纷等难题。如最近三亚旅游警察高效处理一起跨地域涉旅案件，发生纠纷的旅游合同签订地是三亚，案件发生地在陵水土福湾。游客在旅游过程中遭潜水教练“袭胸”及语言侮辱。三亚市旅委在旅游警察支队介入下，与陵水有关部门联合行动，使游客的利益及时得到维护。可见，旅游警察的介入，对于推进全域执法、综合执法大有裨益。第三，市场秩序治理是政府公共服务能力的重要组成部分。大众旅游时代，旅游供需矛盾突出，各级政府都有必要加大对旅游市场治理。旅游警察、旅游法庭建立既是旅游法治的进步，也是队伍建设的一种投入。然而，设立旅游警察、旅游法庭，对于发展全域旅游来说，还有很多需要解决的实际问题。

　　首先，完善顶层设计。如李金早局长所言，全域旅游不是简单的空间扩大。从景点旅游向全域旅游的发展，是发展理念的创新，发展模式的革命，发展路径的根本转变。在设立旅游警察、旅游法庭同时，要逐渐建立健全综合协调、联合执法、综合管理的市场监管机制。目前，我国多地探索旅游业的综合统筹监管方法，如旅游综合执法局模式、旅游联合执法办公室模式、部门统一执法模式、综合执法领导小组模式、执法监督委员会模式等。昆明、大理、丽江、迪庆、西双版纳等旅游热点地区已经成立旅游市场监管综合机构。旅游警察既要成为综合监管的重要一环与亮点，也要在创新机制前提下，共治、共安，推动综合监管机制再造，提升执法监管效率，节约时间精力成本。

　　其次，明确职责分工。国外对于旅游警察与一般警察的职责划分明确。如泰国规定，旅游警察的职责范围集中于旅游相关的事务，管辖范围主要涉及外国游客、旅游场所、旅游市场等。我国各地设立旅游警察，有必要明确旅游、公安、物价、工商的彼此分工管辖范围，否则，可能造成执法混乱。况且，公安内部也存在分工问题，参照最新颁布的《公安机关受理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》，如旅游警察遇到重大案件，必须移送其他警种依法处置。

　　再次，强调服务职能。不能把旅游警察当作包治各种旅游乱象的良药。从国外成功经验看，旅游警察不仅要处理游客事故，同时也提供旅游信息宣传沟通，充当临时导游和应急治疗，处置旅游事故等。一些国家的旅游警察发挥着移动旅游服务站的作用，随时接受游客求助，值得我们学习仿效。从我国多地设置旅游警察的职责定位看，其初衷是应对不合理低价、强迫和变相强迫消费等旅游秩序而生，对于旅游警察服务职能甚少提及，这不利于旅游警察职能的发挥。

　　最后，加快相应立法。依法治旅是依法治国总目标对旅游业发展的根本要求，也是旅游法推进旅游业改革发展和规范管理的要求。在推动旅游警察、旅游法庭、工商旅游分局取代民团式治安管理队伍的同时，必须加快立法步伐。警察行政强制权是我国公安机关的一项重要权力。突发事件中的警察行政强制措施，须实现与公民合法权益平衡机制；旅游警察与其他部门权利职责也不乏重合之处。只有完善法律法规，才能将依法治旅的长久之策落到实处。