生态文明建设需建跨部门协调机构

　　党的十八届三中全会提出改革生态环境保护管理体制，为什么要改呢？因为目前的生态环境保护管理体制存在不少矛盾。

　　首先，缺乏生态文明建设的顶层设计和决策部门。生态文明建设要求把生态文明的理念体现到经济社会发展的全过程中去，但是现在的生态环境管理体制很难实现这一条，生态环境管理体制与建设生态文明的要求差距甚远。同时，各部门在生态文明建设中的职责定位不明确，任务不清楚，往往各自为战，从自身角度提出有关生态文明建设的指导意见及模式，缺乏统一和协调。

　　其次，生态环保职能分散交叉，环境保护统筹协调、统一监督仍需进一步加强。现在对自然生态系统保护的管理比较分散，造成“生态”与“环境”两张皮，水质与水量分头管理，割裂了生态保护与污染治理的关系，割裂了环境要素综合保护与自然生态系统管理的关系。另外，面对日趋严峻的区域、流域复合污染，区域、流域环境管理体制还没有理顺，陆海污染防治缺乏统筹，污染防治区域联动机制刚刚起步，区域、流域环境合作缺乏法律依据，致使解决跨区域环境问题困难很大。

　　三是环境保护部门责任和权力不匹配。虽然要求地方政府对环境质量负责，但地方保护主义尚未得到有效根治，国家环境保护的政策法规在少数地方得不到坚决有效执行。环保部门缺乏有效的监督制约机制，行政上对造成环境污染问题的根源无能为力。因为环保部门是地方政府的一个职能部门，财权和人事任免权主要取决于地方政府，其工作受制于地方政府的态度，这就造成环保部门的领导“顶得住的站不住，站得住的顶不住”。另外，环保监管力量与日益繁重的环保任务不适应，基层环保部门普遍存在“小马拉大车”的现象。

　　四是生态环境保护责任关系不明确，政府、企业和公众的生态文明建设义务和责任机制不清。

　　生态环境保护管理体制改革是一个老大难问题，其改革应该在整个国家行政管理体制改革的框架下进行。这需要作出很多改变——

　　建议建立生态文明建设的跨部门协调机构，主要职责是协调国务院各部委的环境保护和生态建设工作，牵头组织生态文明建设部际联席会议。进一步发挥环境保护部际联席会议制度的统筹协调作用，不断深化部门协作。持续推进区域、流域联防联控联治机制。

　　明确生态环境保护在生态文明建设中的核心地位，建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法。继续探索实行职能有机统一的生态环境大部门体制改革，综合生态保护和污染防治的职能，建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制，增强区域流域环境统筹协调和监督管理能力。健全和强化生态环境司法、责任追究制度和环境损害赔偿制度。

　　继续强化“国家监察、地方监管、单位负责”的生态环境监管体制建设。加强环保区域派出机构能力建设。建议在条件适宜地区推行省以下环境保护主管机构垂直管理，也可根据各地实际情况，在重点乡镇设立县（市、区）环保局的派出机构，由县（市、区）环保局垂直管理，或者在乡镇政府内部设立专管职位，从事乡镇环保工作。同时，建立健全监督地方政府履行环保责任的机制，实行环境保护目标责任制和考核评价、责任追究制度。

　　当前，资源压力和环境恶化的外部约束力已经形成了较强的倒逼机制，生态文明建设已经上升为执政党和政府的政治意愿，社会公众的生态文明意识逐步增强，参与的主动性不断提升。只要我们坚定信心、长期努力，全力推动生态文明体制、机制和制度改革，一个自然和谐、美丽健康的中国就一定会实现。

　　（作者为环境保护部环境规划院副院长兼总工程师，本报记者孙秀艳整理）

　　《 人民日报 》（ 2013年11月23日 10 版）