美消费者金融保护局缘何冰火两重天

　　□苏号朋

　　美国于2008年9月爆发的金融危机直接导致了金融监管体制的重大变革。2010年,美国国会通过了《华尔街改革和消费者保护法》。该部法律的一个重要目标就是加强消费者保护,并为此设立了消费者金融保护局。这是美国联邦政府设立的第一个专门从事消费者保护的金融监管机构,同时也是第一个有权对整个金融市场进行全面监管的联邦政府机构。这就意味着,消费者无论是在银行、非银行按揭贷款公司、发薪日贷款机构办理业务,还是因征信机构的错误或者收债公司滥用权力的行为受到损害,都可以得到消费者金融保护局的保护。值得一提的是,消费者金融保护局不仅为广大消费者提供一般保护,而且还为老年人、现役军人、退伍军人和学生提供特别保护。在对金融改革所进行的多次民意调查中,消费者金融保护局都获得了美国民众的绝对支持。但是,与民众态度相反的是,金融业界自消费者金融保护局成立以来,就一直对其进行严厉的批评和攻击。

　　到2014年7月21日,消费者金融保护局成立已达三年。回顾一下该机构过去三年所取得的成就,或许能够从中发现为何美国民众和金融业界对其所持的迥然相异的态度。

　　第一,美国消费者金融保护局充分保护了信用卡用户。它曾经要求美国6个最大的信用卡公司中的5个(Capital　One,Discover,American　Express,Bank　of　American,JP　Morgan　Chase)向消费者直接返还它们通过欺诈性的推销、无价值的附加产品所攫取的总额为15亿美元的费用。就在今年6月,它还要求通用金融服务公司(GE　Capital,目前已更名为Synchrony　Financial)就其在信用卡业务领域存在的非法和歧视性的做法向消费者退还超过2.25亿美元的金额。

　　第二,美国消费者金融保护局为消费者投诉提供了帮助。它建立了消费者投诉公共数据库,收集了美国数量最多的金融消费投诉。在40多万个投诉中,对象涉及银行、征信机构、信用卡公司、收债公司、发放学生贷款的私人机构和按揭贷款公司。2014年7月,消费者金融保护局建议对数据库进行一项重要的改进:将消费者投诉所涉及的事件细节公布出来。这一措施将有助于金融业的监管者、研究者、其他消费者以及金融机构自己判断这些不良行为是孤立的还是普遍存在的。

　　第三,美国消费者金融保护局有效约束了收债公司滥用权力的行为。作为一个21世纪的、数据支撑的政府机构,消费者金融保护局清楚地知道,在其投诉数据库中,对债务催收的投诉远远大于其他类型的投诉。因此,它一直在对收债公司的行为进行认真、严格的监管。2014年7月,针对发薪日贷款机构Ace　Cash　Express的非法债务催收行为,消费者金融保护局对其罚款500万美元,并要求它向消费者返还500万美元。此外,它还针对一家“债务催收诉讼工厂”提起诉讼,原因是它采取非法策略,迫使消费者偿还本不存在的债务。

　　第四,美国消费者金融保护局有效避免了学生遭受教育机构不公平行为的损害。今年早些时候,它针对一个营利性的大学——ITT教育服务机构提起了诉讼,认为该机构参与了一项压榨性的学生贷款行为。由于这种贷款费用高昂,学生将来必然会违约,无法偿还贷款。另外,它还调查了正在兴起的、利用高收费的借记卡支付学生贷款的行为,并专门为学生消费者设计了“贷款须知”的警示工具。

　　第五,美国消费者金融保护局帮助阻止了针对现役军人、退伍军人及其家庭的欺诈行为。它设立了军人事务办公室,专门监管那些针对军人家庭和退伍军人的金融欺诈行为。尽管如此,问题还远没有解决,针对军人的金融欺诈行为仍在继续。就在2013年11月,消费者金融保护局帮助军人从一家发薪日贷款机构Cash　America那里收回了1400万美元的退款,原因是该机构违反了军事借款法。

　　第六,美国消费者金融保护局督促征信机构提高了工作质量。它就征信业存在的问题制作了综合性的报告,提出了改进建议,获得了征信机构的正面回应。特别需要指出的,三大征信机构(Experian,Equifax,Trans　Union)都同意在重新调查期间,与债权人共享消费者投诉的全部资料,而不仅仅是将投诉内容简单地转化为两位数的代码。试想一下,如果没有投诉的详细内容,债权人如何判断其与消费者之间是否存在真正的纠纷呢?

　　第七,美国消费者金融保护局倾听了消费者的声音。除了受理消费者投诉外,消费者金融保护局还鼓励消费者简单讲述他们的金融故事。它运用“向消费者金融保护局提问”的工具为消费者提供帮助,且已经将这一工作延伸到全国各地,倾听消费者和位于社区的小银行业者的声音。

　　通过总结美国消费者金融保护局取得的上述成就,我们会得出如下结论:虽然该机构尚在成长、发展之中,仍然需要不断增加工作内容,但作为一家成立仅有三年历史的金融监管机构,它足可以被称为“天才少年”了。

　　接下来,美国消费者金融保护局有望在三个重要领域采取行动。首先,它将制定规则,用以规制火爆的预付卡市场。虽然信用卡得到了严厉的规制,借记卡、工资卡、礼品卡也在一定程度上得到了规制,但迅速发展的、用途广泛的预付卡市场却根本没有得到规制,消费者金融保护局需要弥补这一疏失。

　　其次,它将制定规则,用以规制短期的、高收费的发薪日贷款行为。到目前为止,有些州已经对其加以规制,但美国联邦政府尚未对此类贷款展开全面规制。

　　最后,国会还赋予它调查金融行业格式合同中存在的强制性仲裁条款是否在鼓励金融机构无视法律的问题。原因在于,此类合同条款的存在,致使消费者无法将纠纷提交法院审理。如果通过调查发现存在这样的问题,消费者金融保护局有权禁止使用此类合同条款或者对这些条款进行修改。

　　毫无疑问,上述任何一项工作都会威胁到一个或更多的特殊利益群体。在任何一个领域,来自金融行业的强大力量都会对消费者金融保护局展开挑战。实际上,自消费者金融保护局成立以来,这些利益群体就一直在进行挑衅和对抗。可以预见的是,只要消费者金融保护局继续向支持消费者的道路前进,这些利益群体就会加剧对消费者金融保护局的进攻。就消费者而言,他们一方面需要消费者金融保护局的保护,以得到更为公平合理的金融服务；另一方面,他们也要担负起支持消费者金融保护局的责任。虽然消费者金融保护局面临众多挑战,但其工作之重要及成就之突出已经获得美国民众的认可。未来,它将继续在美国整个金融市场监管中扮演重要的角色。

　　(作者系对外经济贸易大学法学院副院长、教授)