经济学家：户籍制度改革收益远大于成本

　　55年户籍制渐进“破冰”

　　2008年，作为浙江省首位农民工代表，刚当选全国人大代表时，杨晓霞说自己还是个说话容易脸红的人。2013年，连任全国人大代表的杨晓霞在来北京参加两会之前，还在宁波进行了调研。

　　五年里，户籍制度改革的相关问题一直是这位已经在宁波落户的农民工代表履职的主要方向。如果说“推动”是她作为上一任全国人大代表履职的关键词，今年开始，杨晓霞开始考虑如何在改革进程中找到“平衡点”。

　　同样的改革议题，在另一位全国人大代表、经济学家蔡昉看来，户籍制度改革的收益远大于成本，但他建议通过渐进的方式逐步加以推进。而“渐进”在中国户籍制度55年发展过程中已成改革共识。

　　代表故事

　　杨晓霞：

　　推动户籍改革的农民工代表

　　转变之路

　　从普通缝工到全国人大代表，走了十年

　　今年32岁的杨晓霞出生在江西铅山县农村，1998年离开老家到浙江宁波一家纺织厂打工，一开始是做一名最基础的缝工，随后成为一名打样员，再后来当上了工段长，然后再成为质监员……由于在工作中表现出色，杨晓霞于2007年被评为宁波市“十大外来务工明星”、宁波市劳模，还在全市的技能大赛中拿过第一名。也就在那年，杨晓霞的户口问题获得解决，成为了首批落户宁波的优秀外来务工人员之一。

　　“户口从农村老家能够迁到宁波，对我来说最大的好处，就是那会儿还没出生的孩子在将来上学的问题上不会遇到那么多麻烦。”杨晓霞说，作为外来务工人员，她渴望获得城市的认可，而落户宁波则让她的心安定下来，并打算扎根于此。

　　在杨晓霞落户宁波之后不久，当地政府还出台了一项“积分落户政策”，以作为对外来务工人员的一种激励机制。该机制制定了技术创新指标、职业资格指标、担任职务指标、资质提升指标、荣誉称号指标、社会公益指标、企业认可指标和社会保险指标等八项指标体系，达到相应分值的农民工可以落户宁波，每年满足一小部分优秀农民工落户城市的心愿。

　　杨晓霞认为：“和谐的小家庭、稳定的工作和社会保障，是大多数到城市务工的年轻人的基本期待。”对于她来说，随后的生活开始有了诸多转变，在宁波打工的十余年里，她从一名普通工人成长为一名副厂长，还和爱人结了婚并有了自己的孩子，并且幸运地通过成人高考进入浙江纺织服装技术学院纺织检测贸易专业脱产学习，成为一名大学生并顺利拿到了大学文凭。

　　更重要的转变在2008年，她在这一年当选为全国人大代表，成为了“浙江省第一位农民工代表”。而作为来自于农民工群体的代表，她希望自己能够为这一群体代言，户籍也成了她最为关注的内容之一。

　　建言之路

　　“自己的履职能够为推动社会进步作出哪怕小小一点儿的贡献，我也会感到自豪”

　　从2010年到2012年，杨晓霞连续三年提出了相关建议，呼吁解决外来务工人员随迁子女的异地高考问题，并取消高考的户籍限制。这成了她在履职之路上最看重的“作品”。

　　“我身边的很多工友、老乡、朋友都遇到了这类难题。”杨晓霞回忆，自己之所以关注这个问题，是缘于身边的很多工友有了孩子之后面临入幼儿园难、进公办小学难，而到了上中学的阶段，由于受户籍的限制，他们只能离开父母回原籍中考、高考，回老家后却往往由于缺少父母的监管而引发新的社会问题。

　　“这个问题关乎全国各地常年在发达城市和沿海务工人员的切身利益。”于是，在自己当选为全国人大代表后的第三年，杨晓霞决定开始将随迁子女在城市的上学问题作为她履职的主要方向。在提出相关建议之前，杨晓霞做了一些必要的调研，并和一些遇到子女就学难题的工友做了深入交流。在这些基础上，她从2010年开始在全国人代会上提出了相关建议。

　　一开始，建议并没有引发过多的社会关注。然而，随着外来工随迁子女上学的问题越来越突出，当她第二年、第三年继续就这一问题提出建议的时候，社会上对“异地高考”的呼声已越来越强。最终，杨晓霞得到了将出台“异地高考”政策的答复。

　　在社会各界的共同推动下，去年9月，国务院办公厅发出文件，要求各地在当年年底前出台异地高考具体办法。而在去年年底，全国各地也根据具体情况，相继出台了异地高考的细则。

　　“我觉得自己尽到了一份全国人大代表的责任，最终发现自己的履职能够为推动社会进步作出哪怕小小一点儿的贡献，我也会感到自豪。”杨晓霞说。

　　调研之路

　　杨晓霞出示的一份表格显示，宁波接受义务教育的随迁子女占义务教育阶段的学生比例已经由2000年的3.1%升至2012年的42.6%

　　今年，连任全国人大代表的杨晓霞继续把自己关注的重点放在了随迁子女入学的问题上，并在本次两会上提交了一份《关于促进外来务工人员随迁子女在流入地健康有序接受教育的建议》。

　　来北京参加两会之前，杨晓霞在宁波就这一问题进行调研。她发现，近年，宁波的外来务工人员随迁子女数量增长迅速，平均每年增加2万人，不少地方的外来务工人员随迁子女就读人数已超过本地户籍学生。

　　杨晓霞出示的一份表格显示，宁波接受义务教育的随迁子女占义务教育阶段的学生比例已经由2000年的3.1%升至2012年的42.6%，而将来会由于异地高考政策的推进，使得更多的随迁子女涌入城市就学，将会进一步加剧教育资源的紧张。

　　“城市能迅速接纳这么多孩子吗？接纳不了的话怎么办？”杨晓霞认为，这亟须在国家层面出台相应的措施，找到既能减轻流入地的压力，又能保障随迁子女在流入地接受教育的平衡点。

　　杨晓霞建议，首先，中央政府要进一步加大对流入地政府的财政转移支付力度，让流入地能有充裕的资金来扩容教育资源，也能更积极主动地接纳随迁子女入学；其次，要对外来务工人员子女接纳人数多的地区新增建设用地计划指标，便于建造更多中小学校，扩大资源总量。

　　杨晓霞认为，要对随迁子女接纳人数多的地区允许有条件准入，避免政策洼地的出现。她建议，采用积分办法统筹考虑随迁子女父母在当地的合法稳定职业、合法稳定住处、依法纳税和按国家规定缴纳社会保险的年限，以及随迁子女在当地的完整连续学习年限等情况，通过综合积分，确定其是否达到在本地参加中高考的条件。

　　专家声音

　　蔡昉：

　　户籍制度改革收益远大于成本

　　以“城乡分割”为根本特征的城乡二元户籍管理制度，被认为构筑了城乡居民在实际利益上的不平等。近年来，社会上对于户籍制度改革的呼声越来越强烈，但近十年来却一直徘徊不前。

　　全国人大代表、经济学家蔡昉认为，户籍制度改革是一项收益远大于成本的改革，不但能实现社会的公平正义，而且对促进经济增长有立竿见影的效果。中央政府应下定决心，尽快设计出时间表和路线图。

　　呼声：传统户籍制度非改不可

　　推进户籍制度改革成为了今年两会上被谈论最多的话题之一，多名全国人大代表认为，传统户籍制度已经到了非改不可的程度了。

　　全国人大代表、中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡昉曾多次在公开场合呼吁加快推进户籍制度改革。他认为，推进户籍制度改革不但能实现社会的公平正义，在当前我国经济放缓的背景下，对促进经济增长也有立竿见影的效果，起到“一石三鸟”的作用：首先，户籍制度改革使农民变成市民，使之变成了稳定的劳动力，改变我国劳动力减少的现状；其次，户籍制度改革让政府在制度上激励农村人口进入城市，提高人口转移的力度；再次，农民工变成市民后，享受各种社会保障，解除了后顾之忧，能够像市民一样消费，可以改善消费需求，使经济增长更加可持续。

　　“户籍制度改革是一项收益远大于成本的改革。”蔡昉认为，除了对经济增长的贡献外，户籍制度改革的社会意义更不容忽视，大量的新生代农民工在城市打工、生活，他们中的大多数未来不会回到农村和土地上，如果他们在城市不能享受到均等化的公共服务，未来会成为社会不稳定的因素，因此户籍制度的改革能减少社会的风险。

　　路径：两方面同时着手

　　“不可能一夜之间放开所有城市的户籍改革，应该通过渐进式的方式逐步推进户籍制度改革。”蔡昉认为，中央政府应该下定决心，尽快制定户籍改革的时间表和路线图，通过顶层设计冲破地方政府的利益诉求。

　　在路径选择上，蔡昉认为可以从两个方面同时着手：一方面尽可能把农民工纳入城市户籍，解决他们的基本公共服务问题。在操作上，应该对能够纳入城市户籍的人定好标准，综合考虑劳动合同签订时间、社会保险缴纳年限、稳定的居所、纳税记录、无犯罪记录等因素，并设计出相应的标准，这条路可能需要比较长的时间；另一方面，在户籍制度没有改变之前，应尽可能地让常住人口得到基本公共服务，剥离户籍和基本公共服务的关系。

　　对话

　　户籍制度改革对经济增长也会有贡献

　　记者：作为一名经济学家，您认为户籍制度改革的必要性体现在哪里？

　　蔡昉：我国的人口红利正在丧失，国家统计局公布的数据显示，我国劳动年龄人口已经绝对减少，去年减了345万，以后还会继续减少下去。很显然，劳动力总量是不可能增长了，要是继续减下去，对中国经济增长会有非常强烈的影响。

　　劳动力总量不增长了，但是劳动参与率可以提高，劳动参与率就是劳动年龄人口里多少人还能够正常就业，而且工作到退休。要是能把农民工的劳动参与率大幅度提高，劳动力供给还是可以增加的，至少下降速度慢一点，这样就可以保证经济增长。

　　现在农民工打工有后顾之忧，他到一定年龄就要回去照顾老人、孩子。所以，他一般不能工作到退休，大部分情况下到四十多岁就退出了。所以解决了农民工的稳定就业，就提高了劳动参与率。

　　户籍制度改革就直接对应了这一点，从劳动力供给上，户籍制度改革对经济增长是有贡献的。户籍制度改革不但能实现公平正义、城乡基本公共服务的均等化，对经济增长也有立竿见影的效果。

　　记者：很多人都说户籍制度改革需要地方政府很大投入，因此户籍制度改革徘徊不前？

　　蔡昉：这样的说法并不对，我们的基本公共服务是取之于民，用之于民，农民工是贡献者，他们对企业做出贡献，对GDP做出贡献，也就是对税收做出贡献。我们现在五种基本社会保险基本上是“现收现付”制，就是现在工作的人缴纳，实际上是支付给已经退休的人。

　　把农民工群体纳入进来以后，它主要是贡献者，而不是领取者，农民工的年龄结构集中在还要工作很多年的年龄段，总的来说，地方政府可能会有一些负担，有些过去有“取之于农民工，但是没用于农民工”，要转变这个观念，你取之于民就要用之于民，均等化的贡献，要均等化地享受服务。其实，农民工的贡献还是要大于领取的。

　　本版撰文/本报记者 孙昌銮

　　摄影/本报记者 李晨

　　相关数据

　　据《中国城市发展报告》预测，到2020年，将有50%的中国人口居住在城市，到2050年，将有75%的中国人口居住在城市

　　中国农村和城市福利待遇人均相差33万元。一般来讲大城市是50万元以上，中小城市是十几万元。

　　——国务院参事、全国人大教科文卫专委会委员马力

　　2011年我国城镇化率已达51.27%，但是城镇户籍人口占总人口的比例却只有约35%-38%

　　——民建中央关于深化配套改革推进城镇化可持续健康发展的提案

　　2010年至2012年，全国共办理户口“农转非”2500万人，为3年前的2.2倍

　　——公安部副部长黄明

　　1955年6月

　　国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，开始统一全国城乡的户口登记工作。

　　1958年1月

　　以《中华人民共和国户口登记条例》为标志，中国政府开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制。第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍。

　　1985年9月

　　全国人大常委会宣布实施作为人口管理现代化基础的居民身份证制度。

　　1992年8月

　　公安部规定，对在城镇有稳定住所和职业，并要求在城镇定居的农村人口，允许他们以蓝印户口的形式在城镇入户，统计为“非农业人口”，享受与城镇常住户口同等的待遇。

　　1997年6月

　　国务院批转了公安部文件，规定：从农村到小城镇务工或者兴办第二、三产业的人员，在小城镇购买了商品房或者有合法自建房的居民等，可以办理城镇常住户口。

　　1998年7月

　　国务院批转了公安部文件，规定“凡在城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户”。

　　2001年3月

　　国务院批转了公安部文件，对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。

　　2003年起

　　全国很多省市开始取消农业户口和非农业户口，统一称为居民户口。截至2008年，已有13个省、自治区、直辖市相继出台了相关改革措施。

　　2003年10月

　　十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出要加快城镇化进程，在城市有稳定职业和住所的农业人口，可按当地规定在就业地或居住地登记户籍，并“依法享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务”。

　　2006年10月

　　公安部门进一步努力深化户籍制度改革，探索建立城乡统一的户口登记管理制度。同时，以具有合法固定住所作为落户的基本条件，逐步放宽大中城市户口迁移的限制。但这一努力最终无果而终。

　　2011年2月

　　国务院办公厅下发“关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知”。通知提出，要分类明确户口迁移政策，继续合理控制直辖市、副省级市和其他大城市人口规模，进一步完善并落实好现行城市落户政策。

　　2012年12月

　　李克强在北京主持召开座谈会时指出，城镇化就是最大的内需，要把这个潜力发挥出来，还要靠改革。各项改革中，李克强首要提及“推进户籍制度改革，把农民工逐步转为城市市民”。

　　2013年初

　　全国政法会议上，户籍制度改革被列为2013年的重点工作之一，会议要求“稳妥有序推进户籍制度改革”。

[责任编辑： 王君飞]