新型城镇化如何突出以人为本？

　　2013年，党的十八届三中全会、中央城镇化工作会议、中央农村工作会议相继召开，三大会议都着力强调，坚持走新型城镇化道路，突出以人为本。新型城镇化新在哪里，怎样实现从农民到市民的转变，如何解决城镇化进程中出现的共性问题？

　　对此，国务院发展研究中心副主任韩俊、中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立等专家22日在“第四届中国县域经济发展高层论坛”上发表了独到见解。本报记者采访了这次论坛。现精编部分内容，以飨读者。

　　国务院发展研究中心副主任韩俊：转移农业人口是最大任务

　　新型城镇化新在哪里？在中央城镇化工作会议上对此高度概括，新型城镇化必须需以人为本、绿色低碳、智能，做到产业的发展，就业的转移、公共服务的提供和人口聚集相统一。

　　城镇化不是简单的搞房地产，必须创造越来越多的就业，有了就业后要提供公共服务和人口的落户定居问题。而且，还要做到城乡统筹，实现城乡发展的一体化。

　　根据预测，到2030年，城镇化率可能会接近70% ，这时农村还有接近四亿人口。所以，中国现代化一定是城镇化和新农村建设的双轮驱动。我主要从“三农”的角度来谈一些观点：

　　自党的十八大以来，新的一届中央领导集体就事关“三农”改革发展，提出一些列新的理念、新的判断和新的举措，为我们做好新阶段的“三农”工作提供了基本的遵循。习近平总书记多次讲：“小康不小康，关键看老乡。”他讲，农业还是“四化同步”的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板。我们在新型城镇化过程中，最应避免出现农业的萎缩、农村的荒芜。习近平总书记在去年年底召开的中央农村工作会议上提出：“中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。”

　　中国粮食自足是政治问题

　　经过三十五年的改革开放，我国的农业发展进入了新的阶段，农业占国民生产总值的比重已经下降，2012年是10.1%；农业就业比重持续下降，2012年只有33.6%；农民收入增长来源由过去主要依赖农业转向越来越依赖非农产业，2012年农民的人均纯收入来自种植业只占26.6%；同时我国重要的农产品对国际市场依赖程度越来越高，比如2012年粮食的年度自给率已经降到88.4%，大豆的自给率只有18.1%。

　　可以看到，中国绝对是农业大国，但不是农业强国。农业仍然是现代化建设、中国经济工作最突出的一个薄弱环节。举一些表现，农产品的供求总体上是偏紧的，农产品质量安全问题仍然突出，农业比较效益仍然很低，农业生产基础设施仍然薄弱，农业抵御各种风险能力不强，农业要素加速外流，农业生产方式和流通方式仍然落后。农业发展当中怎么防止萎缩，这不是抽象问题，是实实在在必须回答的问题，要让农业强起来，必须要立足国情，还要顺应时代的要求。李克强总理强调，一定要走出一条生产技术先进、经营规模适度，市场竞争力强，生态环境可持续的中国特色新型的农业现代化道路。因此，新型城镇化一定要在“四化”同步这个大的宏观背景下来进行定位和思考。

　　把饭碗牢牢端在自己手上，始终掌握好粮食安全的主动权

　　世界上真正强大的国家都有能力自己解决吃饭问题，从政治上来看，中国绝不能依靠进口来解决13亿人口吃饭问题。我们国家去年粮食消费量大约是6.8亿吨，国内产量已经超过了6亿吨，国际市场的粮食贸易量是3.3亿吨，中国的粮食自给率继续不断地下降，不仅会有一天在国际市场可能买不到我们需要的粮食，而且，如果粮食进口过多也会给低收入国家粮食安全、全球粮食安全带来不利的影响。

　　今年，中央对粮食安全战略有一个新的概括：以我为主，立足国内，确保产能、适度进口，科技支撑。加快构建符合中国国情的国家粮食安全的保障体系，核心是不断地提高国内粮食的综合生产能力，提升统筹利用国际农业资源和市场的能力，做到谷物基本自给。

　　要让人民吃上放心的实物，确保农产品质量和食品安全

　　从国内情况来看，农产品和食品的安全，涉及到从田头到餐桌的农业和食品产业的整个产业链，各个环节都存在不安全的因素。必须要借鉴国际经验，围绕着净化产地环节，保证投资品质量，规范生产者行为，严格市场准入。关键环节是要用最严谨科学的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，才有最透明的知情，通过政府、产业界、消费者、媒体、科研机构等各个方面密切配合相互协作，坚持源头治理、标本兼治，真正建立从田头到餐桌全过程的农产品质量和食品安全的控制体系，保证人民的舌尖上的安全。

　　特别强调信息透明问题，信息透明是各个国家政府行使食品安全监管职能的重要准则。目前我们国家食品安全信息搜集发布很多，在信息搜集发布等方面，需要有一个明确的分工，整合各个方面的信息，形成统一科学、权威的食品安全信息、评估和预警体系，唯有信息透明，才能够使政府、产业界、消费者、媒体得到良好的沟通，消除隔阂，避免偏见。

　　强化对农业的支持和保护，改善农业生产的条件

　　农业是一个社会效益高、自身效益低的产业，市场失灵在农业中表现得更突出。市场机制在农业资源的配置当中，发挥决定性的作用，但是国家也必须强化对农业的支持和保护。

　　之所以粮食十连增，最重要的保证是过去十年不断地加大农业支持和保护，改善农业生产的条件。当前中央针对农业基础仍然非常薄弱的现实，明确提出公共财政一定坚持把“三农”作为支出重点。今年中央一号文件明确地讲，要优先保证“三农”投入稳定增长。同时下一步国家进一步完善农业补贴政策，新型农业经营主体，加大粮食生产大县扶持力度。特别是，下一阶段中央提出加快发展新型农村合作金融，在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社的基础上培育发展农村的合作金融，切实改善农村金融服务。

　　城镇化绝不是赶农民上楼

　　近年来，工业和城市的污染继续向农村转移，农村地区三废排放量和污染量呈加倍增长的趋势。例如，化肥、农药的使用量大、强度高、流失量很大，耕地地下水受到污染，局部地区重金属的污染进入集中多发期，饲料、农膜使用量非常大，污染加剧，畜牧业、水产养殖业集约化发展造成新的污染，面广量大。农村的环境普遍在很多地区是脏乱差，生活垃圾露天随意堆放，生活污水全部直排，农作物秸秆65%以上没有被有效利用。农村生活燃料当中，清洁能源占的比重非常低，各种农业面源污染、生活污染、工业的点源污染造成农村的水质污染，空气污染，大气浑浊。这些污染直接危害农业生产，农村饮水安全，直接危害农民的身体健康。许多研究表明，农村人口中由于水环境污染密切相关的恶性肿瘤死亡率在明显上升，而且是显著高于城市；农村污染导致群体性事件频发，成为影响社会安定的重要因素。

　　党的十八大和十八届三中全会对生态文明建设提出了明确要求，要让农村美起来是亿万农民的共同心愿，把农村建设成农民的幸福家园，是我们生态文明建设的重要内容。

　　要以解决地少、水缺的资源环境约束问题为导向

　　要加大农业污染治理的力度，大力发展循环农业、生态农业，形成资源节约和环境友好型的农业发展方式。今年中央一号文件对此作出重大部署，例如重金属超标的这些耕地污染修复问题和华北地区地下水巨大漏洞综合治理等问题，今年开始国家财政要投入巨资进行综合治理，真正做到让一部分土地也要休养生息。

　　因地制宜搞好农村人居环境的综合整治

　　尽快改变许多地方污水乱排、垃圾乱扔、秸秆乱烧等脏乱差状况，国家要加大农村饮水安全工程的支持力度，让农民喝上干净的水；加快农村公路的建设，让农民走上平坦的路；大力发展可再生能源，让农民烧上清洁的气；加大工业污染的治理力度，禁止工业污染下乡，逐步实现工业污水和生活污水的集中处理。

　　科学规划农村发展，要保留乡村的风貌

　　保留乡村的风貌，特别是要防止走形变样，绝对不能照搬城市建设那一套路子，搞得“农村不像农村，城市不像城市”。中央提出不能强行撤并村庄，不能赶农民上楼，让农村美起来绝对不是赶农民上楼，要禁挖山、慎砍树，不填湖，少拆房。

　　“三农”问题关键是农民致富

　　近年来，国家惠农、强农政策力度非常大，农村的劳动力向城市和非农产业转移速度非常快。去年农民工总量已经接近2.7亿人，虽然工资年年涨，但是城乡收入差距依然很大。让农民富起来，要比让农业强起来和让农村美起来更难实现。

　　为什么城乡收入差距这么大的局面得不到改变，主要原因是在市场经济中，农村的各种资源被大量重组，农业在资源配置中处于不利地位；农产品价格明显偏低，农民工工资明显偏低，农村土地补偿价格明显偏低，农业、农村、农民在初次分配和再次分配中均处于不利地位。最近在全国的205个村庄的5165农户进行的入户调查中发现，60%的家庭中有人外出打工；外出农户家庭平均人口4.6人，外出两人，留在农村2.6人，其中有1.6人为60岁以上的老人。在快速的城镇化中，人离开了农村，农村未富先老。目前农村的留守老人五千万，留守妇女4100万，留守儿童6000万。因此，农民不能因农致富，农民离开农村，农村一定会成为荒芜的农村、留守的农村，成为记忆中的故园。

　　可以说，农村的发展说到底是怎么富裕农民问题。如果解决13亿人的吃饭问题是我们治国理政的头等大事，解决8亿多农民的富裕问题是现代化进程中的最大难题。现阶段，新型城镇化过程当中，破解“三农”难题根本上讲就是破解农民增收致富。

　　以解决地怎么种为导向，加快构建新型农业经营体系

　　如今，农村人均耕地面积2.8亩、户均7.15亩；中国经营十亩以下农户，占家庭承包比重85%。小规模分散家庭经营方式存在明显局限性。基于对河南的调查，一个农户全家种一年地的收益，相当于一个劳动力在外打工一个月的收入。

　　只有引导农民流转承包土地的经营权，让更少的农民种更多的地，才能够保证务农合理收入，能够保证当农民有更多的收益。但是，引导土地流转、发展生产规模这件事，不能着急，不能拔苗助长，不能片面追求土地流转快、经营规模大，不能搞强迫命令，不能搞大跃进，一定要尊重农民的意愿，维护农民的权益，把选择权交给农民，让农民唱主角。态度应是扶持但不包办，引导但不替代，一定要做到在土地流转过程中真正惠民、利民、富民。

　　以保障农民财产权益为导向，开辟农民增加收益的新渠道

　　赋予农民更多的土地财产权，在惠民、富民的基础上，为农民发一张具有明确法律效力土地承包权的证书，宅基地使用权的证书。农村确权耕地办证，按照中央总体部署五年基本完成。发证是形式、确权是核心，一定要让农民实实在在地感觉到农民是土地的主人。在工业化、城镇化过程当中，一定要给农民保留土地，让农民更多地来分享土地的收益，要允许农民利用集体的非农建设用地，在符合国家规划和用途管制的前提下，建设一些物业，让农民取得初步收益，实现按股分红。给农民土地的权利，就是给农民效益。

　　以解决钱从那里来为导向，提高农村公共服务水平

　　这几年中央财政对于“三农”投入力度非常大，2012年，中央财政支出当中，用于“三农”支出占19.2%。尽管如此，公共资源在城乡的分配失衡问题仍然很突出，公共财政覆盖农村力度不够，不能满足农业发展、农村发展的实际需求，到2020年实现公共服务基本均等化的目标，难点、重点都在农村。必须以农民能够享受同城市居民基本均衡的公共产品和公共服务为目标，加快建立覆盖城乡的公共财政体制，真正做到让公共财政的阳光照到农村每个角落，让每个农民都能感受到公共财政阳光雨露滋润。

　　以解决人往哪里去为导向，有序推进农业转移人口的市民化

　　去年中央经济工作会议六大任务中的第一大任务就是粮食安全，去年城镇化工作会议部署的第一项任务就是农业转移人口的市民化。2.69亿农民工若不能够在城市安居乐业，如果长期奔波在城乡之间，这种不彻底的转移方式起不到减少农民、使土地向务农劳动力稳定流转和集中的作用。我们国家“三农”问题这么突出，城乡的收入差距这么大，根本原因还在于农业人口转移不彻底、农业劳动生产率水平低，只有减少农民、转移农民、增加市民，只有根本上改变城乡资源配置，才能够为发展现代农业创造条件，才能富裕农民和繁荣农村。

　　推进农民工的市民化是大势所趋，必须改革户籍制度，逐步地把符合条件的农业转移人口转为城市的永久居民，促进农民工共享改革发展的成果，这是新型城镇化最重要的一项任务。