向松祚：“新官不理旧债”使地方债成为糊涂账

　　【导读】我国将对地方政府债务实行限额控制，纳入预算管理。经济之声评论：地方债管理应该尽快透明化、阳光化。

　　据经济之声《央广财经评论》报道，国务院日前批转了发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》。《意见》提出，今年将对地方政府债务实行限额控制，分类纳入预算管理；规范政府举债融资制度。开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。推行权责发生制的政府综合财务报告制度，建立考核问责机制和地方政府信用评级制度。建立健全债务风险预警及应急处置机制，防范和化解债务风险。

　　经济之声特约评论员、中国农业银行首席经济学家向松祚对此评论。

　　经济之声：这两年，我国的地方债风险一直是多方关注的焦点，有评论指出，从债务负担看，2014年、2015年最为沉重，随着平台融资集中到期，未来两年到期债务规模增长更快，而地方财政收入增幅则难以大幅提升，届时地方政府以及融资平台将面临更大的还本付息压力。去年底召开的中央经济工作会议把防范地方债务风险作为今年的六大任务之一。这次国务院批转的《改革意见》再次强调“对地方政府债务实行限额控制，分类纳入预算管理”，把地方债纳入预算管理，透明化管理地方债，对于解决地方债风险意味着什么？

　　向松祚：这个国务院关于地方政府债务它其实有一系列政策，这个政策的核心是三个词。一个词就是纳入预算。第二个词是总额限制。第三个就是规范程序。这个政策出台的核心原因就是地方政府债务有一个最大的一个弊端，就是极不透明。也就是地方政府债务这些资金都用到哪里去了，很多时候是一笔糊涂帐。这些地方债务底下的资金也就是发行的债务，中央政府替他们发行的债务，他们从银行底下的贷款，或者通过其他方式的融资，这个融资到底是资产抵押的，这些资金到底用在什么地方，这些项目产生的预期收入和回报，很多时候连地方政府自身都说不清楚。何况地方政府的这种任期制，新官不理旧债，往往这个新官上任以后对旧官所留下的债务是不理不问的。

　　还有一个很大的麻烦，就是根据我们的调查，有些地方政府平台的公司就是皮包公司，他们把地方政府有些资产，包括一些土地已经抵押了好几次。这是非常危险的一种情况，在这个大的背景下，国务院出台规范地方举债程序、限制控制是很好的办法，但是可能不是一个长久的解决之计。

　　经济之声：我看到网友有这样的质疑，简单的限额控制能控制得住吗？要真正控制好应该有什么样的制度来保证？

　　向松祚：这里有一个很难解决的矛盾，如果不限额控制，让地方政府自主举债，必须要让市场来发挥决定性的作用。让金融市场发挥决定性作用，地方政府首先就必须要成为一个透明的、独立的举债主体。但是在目前的政策体制下，这一点是做不到的。什么叫独立的透明的举债主体，也就是某个地方政府举债，不需要找中央政府，也就涉及到市场发债就可以。而能不能发的出去，那就请信用评级公司给一个的信用评级，信用评级合适就能发出去。要做到这一点，要求地方政府每花一分钱，就要当地的人民代表大会必须要审批，要彻底的改变现在书记一把手，市长、省长一把手的模式。但是这种模式要改起来，就牵扯到政策体制的重大调整，短期之内看来是没有可能性。在这样一个大的背景下，中央政府来控制地方政府的举债规模，看来是一个短期之内只能这么做的权宜之计，当然这个短期有可能很长。

　　经济之声：您刚才还提到一个词“阳光融资”。从2009年开始发行地方政府债券，2009、2010年，财政部代理发行全部地方政府债券。2011年底，中央政府推出试点计划，允许浙江省、广东省、上海市和深圳市自行发债，但仍是自发代还形式，并非彻底的“自发自还”。今天我还看到媒体报道，下半年将允许10个省市自主发债，其中六个省包括浙江、江苏、山东、广东以及中西部两个欠发达省。今年，地方自行发债的改革脚步是不是要加快？

　　向松祚：不过我们这一点要明确，自主发债这个自主其实不是真正的自主。因为它首先发债的额度到交到中央去审批的，不能自行定这个额度，在这一点上你卡死了。同时地方政府发债的级别并没有的受到地方的约束，也就是最终的债务偿还，如果他实在是偿还不了，最终这个负债还在中央财政身上，所以这个自主实际上是一个半自主。面向未来就是有没有探讨在目前行政体制的不够重大的调整背景下，能不能自主，这里面还是有许多的文章可以思考可以做的。也就是，在三中全会规定的财税体制改革的大的背景下，可以让地方政府承担更多的风险，中央政府可以给它更多的自主权，同时也给市场更多的自主权。

　　这种方法当然大家已经讨论很久，还是可以探讨的，比如一些符合条件的地方政府，它可以让市场的评级公司给它的信用评级，它可以自主委托这个市场的这个投资银行来发这个债；中央政府可以给它一个总的规模的一个额度，在这个额度之内你就可以自主发行，自主归还，也不需要有中央政府来给你做这么一个担保；甚至可以在外债的过程中，可在形式上出现某些地方政府违约或者破产，形成一个风险的控制机制。不能现在说就是限额控制，然后就把它管死。这不是我们三中全会让市场在资源配置中发挥重大的作用或者决定性作用，不符合这个精神。

　　经济之声：这个半自主什么时候能够到一个完全的自主。《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》中提到的“推行权责发生制的政府综合财务报告制度，建立考核问责机制和地方政府信用评级制度”，这应该是防范地方债风险的一个重要的制度保障，把它建立起来的关键是什么？

　　向松祚：三中全会的重要决定里已经有明确的一些指南，首先要区分中央财权、中央事权和地方事权，在明确划分事权的基础上再划分财权。所谓权责发生制，也就是事权是你要负责的地方，你要有相应的财政资金来源做这个事。这还需要再进一步的细化，中国非常大也非常复杂，有很多事可能是需要中央和地方来统筹做，甚至是需要多个地方政府来协同来做的。这个里面要完善起来还是相当复杂的。

　　第一，可以把具体的某个地方政府，它必须完成的重大的事物列清楚，然后这些事物到底需要多少预算，而且这个预算是面向未来的。三中全会也讲了，就是要有超前的预算的办法，先把这一步完善起来，然后再进一步完善，比如这个交叉的事权或者重叠的事权再进一步完善，这需要相当长的时间，才能够建立起这个权责发生制。