“捏合”京津冀难点多 ：转移诉求难吻合，地方财政各当家

　　柏可林 摄

　　柏可林 摄

　　编者按：

　　京津冀这盘棋已下了十余年。无论是入局者，还是观棋者，都讨论了多种棋路，有首都经济圈，有环渤海经济圈，等等。想法很多，落子很少。

　　今年3月份，京津冀一体化的概念横空出世，京津冀协同发展被提升到一个新的高度，这盘棋再次迎来破局的契机。但问题是老问题：如何破局？又该如何落子？

　　带着这个问题，《国际金融报》分派数路记者，连续两个多星期，奔赴京津冀一体化的最前线，或是搬迁的企业，或是布局的高层，或是思考的学者，或是执行的政府，本次一次推出的６篇稿件，将围绕京津冀一体化的前世今生，以及运行中可能出现的种种阻碍，从宏观、中观、微观不同角度，来分析到底需要怎样的动力，京津冀地区才能真正“捏合”？

　　5月15日，北京没有雾霾，石景山愈发苍翠，但东南坡峰峦之间的首钢红楼，已经无人值守。陪伴红楼的是一地红锈，野绿横生，还有不时传来的刺耳金属切割声，和一辆辆拉着废钢、垃圾的运输车在山下的公路上轰鸣而过。

　　红楼宾馆，以墙体红色为名，但出名的并非红色，而是这里珍藏了首钢最骄傲的回忆。作为首钢对外接待服务的重要窗口，多少中央领导人、外国政要来此访问，这栋楼里的谈笑点滴，甚至已经渗进了共和国的历史。如今，在这里谈笑的都是卡车司机李成的工友们，他们已经在此为首钢搬迁工作数年。

　　“估计还得一年半载才能拆卸完。”装车间隙，李成点燃一根烟，指着满地锈迹斑斑的钢管说，“你看工程量有多大，不是一时半会儿能拆完、拉完的。”李成每天的任务就是把拆卸出来的钢铁运到首钢在河北唐山曹妃甸的工厂，以便废钢回收利用，并把垃圾运到指定地点。

　　透过李成的香烟弥漫，红楼的褪色更加严重，钢材锈色更加浓重，金属切割声更加刺耳，这一幕几乎就成了京津冀一体化的具象诠释：尽管离开者有些落寞，尽管各种声音有些刺耳，但30多年改革，已经积累成一种惯性，一体化已经上路。

　　当然，上路并非已经成功。首钢迁移，有一箭三雕之效：北京解决了污染源；首钢实现了技术升级；河北收获了曹妃甸。但“候鸟”式迁徙毕竟来自行政压力，如何真正“捏合”京津冀，让产业转移自愿成行？让三地真正协同发展？

　　热闹与冷静

　　仅从采访难易程度看，就可看出鲜明的对比：河北多地政府很热情，但北京、天津则相对低调得多。这一冷热背后，说明京津冀的产业转移还远没有形成“可协调的闭环”

　　离开沉默的首钢旧厂，记者下一站前往河北廊坊。从北京南站坐高铁到廊坊，只要20分钟。记者打盹片刻，就到了廊坊火车站，感觉还没有离开北京市。

　　在廊坊走访期间，记者强烈地感受到，作为经济发展相对落后的河北省，享受到京津冀一体化产业转移的甜头之后，对于京津冀一体化的热情，有多么强烈。

　　5月18日，2014廊坊国际经贸洽谈会召开。这是迄今为止的廊坊历届洽谈会中，规模最大的一次。由于规模空前，造成了严重的堵车现象，记者从廊坊火车站乘出租车至主会场廊坊国际会展中心，花了一个多小时，据出租车司机介绍，平时开车２０分钟就到。

　　该次会议的主题十分明确：“协同发展、绿色崛起”。

　　“对于推动京津冀一体化和产业转移，河北很积极主动。”河北省商务厅一位处长热情地向《国际金融报》记者表示，在一体化方面，北京需要向外转移过剩产能和拥挤市场，河北提供了很大空间。

　　河北省在5·18洽谈会上首次发布了承接京津功能疏解和产业转移的40个重点平台。曹妃甸就是上述平台中的重要一个。此前不久，唐山市召开的京津冀协同发展会议上，曹妃甸被确定为唐山市对接京津的五大平台之一，之后再被河北省确定为对接京津的40个重点平台之一。

　　此次推出的40个平台，上述处长解释：“都是功能和产业定位十分明确的产业集群，是京津冀合作模式的创新。以前我们更多的是企业或项目的一对一对接，现在作为一个平台对接转移产业。而且北京、天津方面的产业转移，我们都有对接，很多项目也正在接洽中。”

　　“同时，我们还会有后续计划出台，将进一步修订、制定园区与产业发展规划，实现与京津功能疏解和产业转移的有效对接。”上述处长表示，“以园区为主体进行合作，可以增强京津功能疏解和产业转移的承载能力。这40个重点平台将成为河北省承接京津产业集群转移的前沿‘阵地’”。

　　相对河北对京津冀一体化产业转移的热情，北京方面却相对冷淡，天津也低调许多。

　　“天津与北京，乃至天津滨海新区与北京，多年来形成了经济互补，京津冀协同发展战略实际上增加了紧迫性和共识，更加凝聚在一起，靠拢战略方向。一些央企，特别是不适合在北京的制造业，在这种大背景下有压力，就要加速搬迁出来，那么京津冀就可以在这种互动中找共赢的实现方式。”滨海新区经信委副主任曹建军表示，对于具体的产业转移与规划，以及京津冀协同的下一步工作，“很系统，已有文件，不知道能不能对外，要参考宣传部意见。”

　　转移什么

　　北京企业向外走，并非源于现在，而是30年来的一种“常态”。数字表明，北京工业占GDP比重曾高达64%，如今工业已经被服务业取代，占比高达78%。如此一来，北京该转移什么出去？

　　目前，河北已张开怀抱，热烈地欢迎北京、天津企业前往投资设厂。

　　5月15日，位于北京丰台区的北京凌云建材化工有限公司整体迁移至河北省邯郸市，成为自2月26日习近平主席强调京津冀协同发展后，北京市首个外迁企业。目前，新生产线已经落成并进入调试阶段。

　　对此，丰台区方面表示，这是一个“三赢”的项目。企业的搬迁，有利于丰台将大片的产业用地进行腾笼换鸟，发展应急救援产业；助力邯郸在完成产业转型升级的同时，打造循环经济；企业也可以充分利用丰台和邯郸两地的资源优势，完成技术升级和产能扩大。总体上实现了节能减排和产品更新换代。

　　“我想去河北投资养老产业，因为那儿有地，价格也相对便宜。”天津桥洲酒业有限公司董事长安雅告诉记者，京津冀一体化让她看到了企业发展的新机遇。

　　“北京养老产业设施不足，河北拥有大量的优质养老资源，现在河北涞水就与民政部门合作，建设养老基地，利用北京优良医疗资源，而河北当地土地较低价格、环境较好，双方可以形成良好的养老产业间的互动与承接。”上述处长表示，河北与北京、天津的合作空间很大。

　　不过，在中国社科院副院长赵弘看来，河北的这种大规模承接产业转移的意愿可能过高。

　　“很多人对北京不是很了解，原因就在于北京的结构调整，已经持续了30年之久，北京大量的工业企业基本上实现了外迁，现在能转移的产业与企业十分少。”赵弘解释，

　　北京过去曾经有六大工业基地：电子、机械、化工、冶金、纺织、石化，工业占GDP比重曾高达64%，重工业占工业的比重又高达64%，仅次于辽宁省这一占比数值。例如朝阳区原来占据四大工业基地，但从上世纪80年代开始，一直到本世纪前10年，北京工业结构一直在调整，如今朝阳区CBD地区就是当年工业最密集的区域。

　　“所以说，现在还想着北京有多少工业可以去调整、搬迁，就是一种幻觉。目前，北京的工业产值只占它GDP比重的20%，服务业占比高达78%，农业占比达2%，并且北京的工业大部分是总部经济形态，仅是统计意义上的工业，并没有生产制造，无从转移。”赵弘表示，北京现在有两类工业，第一类是前30年结构调整当中由于各种原因没有搬迁出去的一些“边角”加工业，规模很小，数量很少；第二类就是近十年新建的一些高端制造业，是高新技术产业，正处于发展的黄金期，和北京的定位不矛盾，不可能往外搬迁。

　　赵弘总结，北京能搬迁的一是边角工业，其中有些因为污染问题，搬迁没有必要，将被淘汰，少数可能需要搬迁；二是可能搬迁出一些专业化市场，因为北京相对中低端的一些批发零售市场，发育过度。

　　“因为空间距离成本是正循环关系，距离越远成本越高，从距离上来看，未来北京周边能够形成一些高端产业，这些孵化基地能够把北京的高科技集中在周边进行转化。如果北京周边有较好的高科技产业集群，就能够把分散的布局转化为相对集中的若干个点，这助于完善北京的创业、高新技术产业发展的环境和链条，从而有利于把北京科技创新中心的功能做大做强，带动周边的发展。”赵弘认为，京津冀产业一体化，更重要的是注重“增量”，而不应该仅把目前盯着存量，只有这样，京津冀合作才可能“避免雾里看花”，避免对北京产业转移不恰当、不切实际的估量。

　　“大家欢欢喜喜来，最后极有可能扫兴而归。”赵弘认为，河北那么多城市和县区都要做北京资源承接，必须要提前分析北京产业结构，这是承接可能性的基本前提，如果不做分析，结果很可能竹篮打水一场空。如果河北承接产业转移达不到预期，其前期的40个平台投资，有可能存在严重的投资浪费。

　　对撞的诉求

　　京津冀的打算各不一样。北京想转移人口压力以及批发市场等劳动密集型产业，河北想吸收批发市场，并且还想要发展高端产业，天津只想要金融、科技、互联网等高大上的产业。于是，矛盾就开始了。

　　“热脸贴在冷屁股上了。”一位研究京津冀一体化的研究员如是概括当前的京津冀一体化产业转移的形势。这种描述或许不准确，却多少反映了京津冀三地对于一体化的利益与诉求并不相同。

　　说穿了，京津冀三地对于一体化背后的利益，有各自的想法，所以在态度冷热上，表现不尽相同。

　　“北京不要的污染企业，我们河北当然也不要。”上述河北省商务厅的处长说得很直白。

　　上述处长表示，三地政府之间对一体化的认识程度，决定了京津冀一体化的推动速度与力度。“北京本位思想比较重，宁可把产业转移到怀柔、大兴等地而不往河北转移。不然，当地税收等都会减少。天津也是如此，把自己的项目留在当地。”上述处长明确表示，如果从政府的角度来说，出于财税的考虑，不需要企业出去。而企业则会按照经济规律，追求利益最大化，“哪里能赚钱，哪里效益最大，企业就去哪里。”

　　“如果企业注册在北京，不需要他们来我们这儿。”保定高新技术创业服务中心的副主任王冰说得同样直白。在王冰看来，如果企业注册地在北京，保定为他们提供了廉价的地皮与服务，却带不来财政税收，那就相当不划算。

　　在北京大红门服装批发市场，记者发现，各大商家对于市场转移到河北保定白沟并不积极，“我在这儿好好的，为何要去那么远的地方。”而在白沟，一些民众对于服装企业的到来，也同样不感冒，认为这会抬高当地的房价，增加当地人的生活成本。

　　“北京想转移人口压力以及批发市场等劳动密集型产业，河北想吸收批发市场，并且还想要发展高端产业，天津只想要金融、科技、互联网等高大上的产业，而且基础比河北要好。”京东集团政研室研究员、高级经理李贺明如是看待京津冀三地在一体化中各自的利益诉求，认为问题的焦点在于财政与税收。

　　“大家为什么不能跳出一亩三分地这种思维惯性，就在于现行的分灶吃饭，分税制的财税体制，这种以行政单元为基本单元的经济社会组织管理模式，必然是造成不同的区域以各自利益为重。”赵弘表示，每个地方政府都面临吃饭、稳定、发展的多种需求，北京如此，河北、天津也是如此。

　　一盘一体化大棋，包罗了各方利益与诉求，如何在各方利益间找到平衡与做出抉择，显然需要大智慧与大技巧。

　　难点不少

　　京津冀一体化并非新概念，“首都经济圈”、“环渤海经济圈”等都是这二市一省的区域发展方案。难题到底在哪？“地区竞争模式”或是最重要的原因之一

　　“我最近把北京的企业迁到了保定，其实我最大的愿望，还是在北京成立一家或者几家公司。”金锁股份挂牌（上市）企业董事长梁文清向记者表示，她把北京的公司迁回保定，心不甘情不愿，因为北京是大市场，是高端人才的集聚地，保定这边虽然也有不少高校与人才，但相比北京，还是没有优势。

　　“在程序、规则等许多方面，保定和北京方不一致。虽然高铁通了，但两边来回跑，花费太多时间，耗费太多精力，折腾不起。”梁文清感恩着保定的服务态度与创业环境，却也惦记着北京的大市场与人才优势。对她来说，如果京津冀一体化能解决企业所面临的这些问题，那么企业的发展将更加如虎添冀。

　　梁文清的难题，只不过是京津冀一体化诸多难题中小小的一个缩影。追溯京津冀地区合作的历史，也许会对京津冀一体化难题有更清晰的认识。

　　京津冀一体化概念早在上世纪八十年代就提及，如“首都经济圈”、“环渤海经济圈”。与此同时，与京津冀一体化相关的政府文件、政策建议、规划、研究报告、学术文章也多如牛毛。然而，三十年过去，京津冀一体化还得重提，阻碍京津冀一体化的难点何在？

　　国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员宣晓伟分析出三点原因。他认为，“地区竞争模式”是最重要的原因之一。所谓“地区竞争模式”，是指改革开放以来，为了调动地方发展的积极性，通过中央向地方放权、财政税收、公共服务、晋升考核等一系列制度安排和具体措施，使得每个地方成为推动本地经济社会发展的主体。这些利益相对独立、且各个地方很大程度上握有自身发展的主动权，这种互相激烈、甚至惨烈竞争的发展模式，不可避免地带来许多负面的效果，最为明显的就是造就了每个地方“划地为牢”、“以邻为壑”的发展观念和发展策略，由此形成严重的地方保护主义、市场分割和行政壁垒。

　　宣晓伟认为，“中央决策、地方执行和碎片化的中央集权模式”和“政府介入经济发展的程度过深、京津冀地区之间的行政权力差别过大”是阻碍京津冀一体化的另两个重要原因。

　　“行政推动最后要打破壁垒，让位于市场，最终行政要退出，只做该做的规划与引导，这也是京津冀一体化协同发展遇到的特殊难题。”区域经济专家，中国人民大学公共管理学院教授陈秀山如是表示。

　　城市群经验

　　中国并非缺乏培育城市群发展的经验，比如珠三角、长三角、长株潭、中原城市群等。但最大问题是，此前的城市群多是自发形成，而这一次却是要自主推动

　　比照城市群发展层次更高的珠三角和长三角，我们更容易找到解决京津冀现有问题的办法。

　　“珠三角、长三角的发展是市场经济发展的结果，市场力量冲破行政壁垒，横向联系代替纵向联系，在市场的作用下区域经济水到渠成。”中国人民大学经济学教授、博士生导师李义平表示，长三角、珠三角地缘相近，人文相亲，民营经济、三资企业为主要载体的市场经济发展迅速，行政区域特色经济无法满足市场经济发展，迫使地方政府职能做出调整，市场经济发展到一定程度，在资源配置起主导作用，区域经济也随之形成。正是在市场的调配作用下，长三角、珠三角地区出现了大量的产业群落，形成产业之间的内在联系和产业发展氛围。

　　李义平认为，苏南模式和温州模式这两种典型发展市场经济的模式都诞生于珠三角，拥有发展市场经济的DNA。而珠三角和长三角的政府都因此变得“超然”、“豁达”，积极寻求新定位，提供配套公共服务。比照京津冀地区，行政力量在资源配置中占主导地位，国有经济占比高，地方政府控制资源能力强，行政力量占主导地位。与此同时，周边各大城市功能趋同，自成体系。

　　“京津冀地区存在大量二元经济结构，不仅城乡之间存在二元经济结构，大城市和中小城市之间也存在着一种二元经济结构。”李义平表示，京津冀地区由于户籍制度没放开、民营经济不发达，农村剩余劳动力转移比长三角、珠三角困难。虽然北京拥有大量的人力资源和金融资本，但难以流到周边，对周边经济辐射小。

　　此外，从历史上看，京津冀地区缺少市场经济因素，官本位思想严重，发展市场经济的愿意不强烈。

　　如何解决上述问题？

　　“京津冀地区要大力发展市场经济，发展民营经济，推进国企改革，引进三资企业。”李义平表示，如果发展市场经济的氛围浓厚，市场自然会自发进行区域经济组合；要让各种生产要素自由流动，区域之间消除地方保护；还可借助外力，如南方民营企业、资本的北上、外资外企引入，借助力量形成产业之间内在联系，冲破行政壁垒；政府要定位于提供更多的公共服务，努力创造更好的投资环境和发展市场经济气氛，退出直接投资和直接干预。

　　陈秀山认为，“长三角、珠三角地区与京津冀地区相比，本身市场化程度高，外资、民营企业集中，市场具有重要推动作用。”他表示，北京是首都，具有特殊性，绝对行政力量主导；天津、河北地区市场发展情况及整个市场开放情况与长三角、珠三角相比有滞后性。

　　“首先要承认的是，京津冀地区整体实力弱于长三角和珠三角地区。在产业链条上，总体处于附加值较低的上游区间，北京的科技高地优势，无法有效地转化成为本地的生产力，而在长三角和珠三角地区，科技转换率要大幅高于京津冀地区。京津冀地区继续按照传统经济的发展模式，已经没有可能在短期内，追赶甚至是超越长三角和珠三角地区，亟需另辟蹊径，找到一条符合当前全球经济一体化和科技革命加速推进总体趋势的发展道路，有别于珠三角、长三角地区以纺织、玩具等实现初期积累的模式。”李贺明表示，虽然京津冀地区人才总体规模要远远超过长三角和珠三角地区，但主要集中在北京。同时，由于缺乏产业集群的支撑，科技创新中心没有发挥应有的辐射优势和带动作用，这就需要在京津冀一体化的过程中，优先开始人才市场的一体化，促进人才在区域内部自由流动。

　　“京津冀的区域合作，最大的特点就是创新驱动，起步就是创新驱动，这是与长三角、珠三角有本质鲜明区别的地方。”中关村相关负责人表示，“我们提出建设京津冀大数据走廊，而现在处在大数据时代，京津冀的创新必须靠大数据来驱动。”

　　一体化路径

　　京津冀到底该如何“捏合”？目前来看，三地政府、尤其是企业还在观望，都知道是大势所趋，但对于企业而言，他们需要知道商机在哪？更需要警惕危机在哪？

　　众人皆在期盼京津冀一体化的顶层设计出台。

　　“从立法的角度正在研讨利益税收的分配。”上述河北商务厅的处长透露出京津冀一体化的规划进程，“这需要国家出台政策。例如，北京发展总部经济，有许多民营企业把总部搬到北京，对地方也不公平。从一体化角度来讲，看中央如何构建大的财政体系，通过转移支付，优惠政策一体化等解决问题。”

　　“首都经济圈规划６月份之前出不来，需要一个过程。至于草案是否已经拟定，不能说。”规划制定参与者，北京大学秘书长、北大中国区域经济研究中心主任杨开忠打起了太极。

　　不过，已有相关部门在京津冀一体化过程中，率先动了起来。

　　日前，海关总署公布《京津冀海关区域通关一体化改革方案》，宣布今年7月1日开始，相关改革率先在北京海关、天津海关启动实施；10月份前后，扩大至石家庄海关，实现在京津冀海关全面推开。

　　在京津冀协同发展的国家战略背景下，2014年初，民航华北局制定了《京津冀民航运输协同发展实施方案(草案)》，以求推动京津冀民航运输协同发展。

　　“京津冀一体化过程中，三省市要协同发展。协同包括两个层次的含义，一方面是有规则有序竞争，有竞争才能激发活力，但不是恶性竞争。第二方面是合作。这两方面是协同发展的重要内涵。这一前提下，招商引资要根据各自功能定位、产业定位去选择招商。不能无条件接收。否则不符合协同发展要求。”杨开忠如是强调一体化的内涵与规则。

　　“一体化最主要的是推进统一市场，推进相互衔接一体式高效的交通建设，增强相互交流支撑能力。如果达到后，能使产业形成合理分工。”杨开忠认为，这一过程中要涉及土地，毕竟土地是发展中要涉及立足之地。土地成为推进新型城镇化过程中的焦点问题。目前来说，要实现建设统一城乡发展，必须建设统一市场，土地产权要真正赋予农民。宅基地等拥有相应的支配权力。否则统一市场无法建立起来。但是会对土地财政形成压力。

　　“一些关键的、核心的问题不能得到解决，那么规划出不出台意义都不大。”赵弘表示，我国以前也出台过很多区域规划，但这些规划大多没有得到有效落实，最后不了了之。与此同时，规划太多，资源有限，如果没有重点，就等于没有战略，没有战略，目前京津冀发展的难题，能不能在规划中解决，是关键。

　　“这个区域能不能形成一套有力的组织协调机制和架构，至关重要。因为京津冀区域主体多元，两个直辖市，一个省级单位，在北京市内部，还有中央单位，国务院单位，军委单位，以及他们各自下属的事业单位，如此多的机构占据着资源的绝大部分份额，如果不能得到中央各个部门的有效配合、协调，那么京津冀一体化的规划、实施，都将面临极大困难，如果未来的发展不能解决领导体制，实际上规划就难以起到应有的作用。

　　在赵弘看来，京津冀一体化的一个重要前提是，“一定要承认市场经济，否则可能付出惨痛的教训，如北京朝阳区四大工业基地当时曾经在全国很有地位，但转移过程中，存活下来的几乎没有，因为人才都没有随企业迁出去，企业就一蹶不振。”

　　改革发动机

　　京津冀的推动必然搞活当地土地市场，但京津冀的整合不能全靠房地产。这就需要寻找整合的利益动机。京津冀一体化改革进程本身，也是深化改革的一块试验田

　　“2013底，我在保定涿州买了一套房子，当时只要四五千元/平方米，现在涨到七八千元了。”家在北京的李先生颇为此举得意，“我看到了京津冀一体化的机会，涿州就在北京南六环外，房价一定会涨起来的。”

　　“今年保定副中心炒作最猛的时候，我刚好要买房子，结果当时看的房子，第二天早上房东就要求涨500元/平方米，说如果不买，晚上还涨500元。”王冰回想起那段楼疯，记忆犹新。

　　据记者了解，当时保定的房价一路猛涨，由四五千元迅速涨至七八千元，现在房价跌下来，一些人要求开发商退房，结果开发商不肯，那些没达成退房要求的买主，就去告开发商权证不齐，违规卖房。

　　京津冀一体化上升至国家战略，不少商家和民众看到了其中的商机，也出现了一些过度炒作的迹象，并产生了一些负面影响。但更多专家还是认为，与一些所谓的负面影响相比，京津冀一体化有着深刻的现实意义。

　　“京津冀一体化的目的不是为了单纯的一体化和融合，而是为了实现快速崛起和发展。”李贺明表示，“京津冀三地要在党中央的总体规划框架下，大力破除制约要素自由流通的体制机制性障碍，继续深入改革开放、解放思想，将京津冀地区的融合发展，提升到引领改革开放的小岗村、践行邓小平南巡讲话时，开发深圳一样的高度，有所创新，有所突破，先行先试，带动全国，成为我国从工业化后期发展到后工业化时代，进入初级发达国家的时代领军地区。”

　　“现在中国与周边国家都在谈自由贸易区，没有理由在一国之内，还有如此多的一体化阻碍性因素。”在李贺明看来，京津冀一体化符合区域一体化、全球一体化的浪潮，是和上海自贸区一样的深化体制、机制改革的抓手。

　　习近平总书记多次指出，随着改革推进 对利益关系触及越来越深，而京津冀一体化也势必会触及当前利益的固有藩篱，这就更需要京津冀三地有壮士断腕的勇气，打破一亩三分地的思想，以更长远的目光看待未来的发展，与中央一道，同心携手大力推进京津冀一体化。

　　(傅光云 牛丽燕 余雪菲)