农村土地制度改革试点要切实保障农民权益

　　当前，农村土地制度改革试点正在全国各地开展，从本报记者到安徽、黑龙江、福建等地的采访情况看，各地方的农村土地制度改革试点从本地实际出发，探索出了各具特色的土地制度改革路径和方式方法，积累了一些有效的新鲜经验。但是，不能否认，各个地方在探索这一改革实践的过程中，出现了一些新情况、新问题甚至新矛盾。对此，各地要予以重视，并妥善解决，要切实保护农民应有的各项土地权益。

　　土地确权亟待规范和设立标准

　　农村土地确权是顺利开展承包土地流转和实现土地承包经营权抵押、担保权能的重要前提，各地在探索改革过程中出现了一些新问题，迫切需要制定相关政策加以规范和解决。

　　安徽宿州市现代农业办公室副主任徐志连反映，宿州在对农民土地确权过程中面临着困难。按照2013年中央一号文件，当地开始试点，对农民承包土地、农村集体建设用地、宅基地和住房开展确权和办证工作。此项工作开展需要成本投入，如重新丈量土地，要投入人力、物力等。通过全球定位系统测绘土地时发现，有的家庭实际拥有的土地面积大于承包土地面积(承包证上标明)，有的家庭实际拥有的土地面积小于承包土地面积。根据宿州市委政研室、市现代农业办的调研，埇桥区灰古镇秦圩村秦东组的27户农民土地流转时全部进行了丈量，有24户土地实际面积大于二轮承包面积，增幅多在20%左右，一些超过50%。

　　出现上述情况的原因有，一是当年分配承包土地面积时，村集体给予有的家庭多了一些面积，如对分得偏远地方的土地或质量较差的土地的家庭，是按照二亩、三亩的土地算作一亩承包的面积；二是有的家庭近些年来自己开垦出的荒地，经过多年耕种后变成好地，这部分“荒地”不在承包证上标明的土地当中，现在要不要重新核定其作为承包面积？如何核定？如果核定其为承包土地面积，那么这样的家庭就实际拥有了比其他家庭更多的面积，这就会引发农民家庭之间的不平衡矛盾。对此，当地还没有找到妥善的办法解决。

　　据了解，全国其他地方有的试点村采取了发放“荒地证”的做法，即对上述多于承包证标明面积的土地，发放“荒地证”，拥有“荒地证”的家庭每年按其面积向村集体交纳一定资金，如果这种地将来被征用改作其他用途，需将被征地收入的30%交给村集体，以此可增加村集体的经济实力。

　　针对土地确权过程中出现的上述新问题，各地试点可探索适应本地实际的解决办法，但最终解决这一问题，需要中央政府相关部门综合各地实践经验，制定出台全国统一的政策规定甚至颁布相关法规，这样才能具有权威性和合法性。至于土地确权工作中需要投入的成本，业内人士建议中央和地方财政协商一个支出方案，合理分摊相关成本。

　　土地流转融资抵押担保仍然缺乏法律支持

　　农行宿州分行行长王好农反映，现行《物权法》、《担保法》规定，耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押，这使得农地、农房抵押贷款缺乏必要的法律依据。即使考虑对流转土地承包经营权、集体土地所有权设定抵押，由于受农民利益所限，不易处置变现。据记者了解，这是当地金融机构开展土地流转融资贷款服务时遇到的普遍问题。

　　十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出了“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”的方针。为了使中央的这一新方针落到实处，金融从业人士建议，目前首先应当修改《物权法》、《担保法》等相关法律，允许农村集体土地使用权或土地承包经营权进行抵押、担保融资。健全成立土地流转抵押、担保的服务平台，包括评估、登记、处置、交易等，增强其可操作性。

　　其次，农村土地承包权抵押贷款在担保和抵押登记等环节上存在着严重的缺失，多数都只是在农委进行备案，没有一个核心的部门来统筹这项工作，也缺少一个制度化的登记流程。目前，不少地区只有相关的专项管理办法，当金融机构和农民在土地流转上出现违约等问题时很难依靠法律的手段来解决。从试点的经验来看，不少银行也遇到过此类纠纷。黑龙江省克山县在推进过程中逐步建立了村政府确权、乡镇政府评估土地价值、县政府登记的三级管理方式，同时，农经总站成立仲裁委员会，有效地解决了一部分问题。但这样的方法还是存有操作困难，就是法院并不受理土地流转的纠纷案件，而仲裁在执行上没有强制力，一旦真正出现问题，银行将很难处理土地。这些情况迫切要求政府提供一个担保抵押手续的服务。

　　只有这样，才能使农民真正成为交易过程中主动、平等的出让方，而不是过去统一征地制度下被动、不平等的接受方。

　　农业风险无法分散制约土地流转进程

　　在实地采访调查过程中记者发现，一些试点县虽然已经引入信托、担保等金融工具，有了一定规模的土地流转，但在探索过程中还是存在许多问题。

　　许多地区刚刚把信托机制引入到土地流转，发挥的功效还不明显。此外还有一个隐忧就是，农业生产受自然灾害影响较大，近些年我国自然灾害频发、多发，一旦大规模流转土地的家庭农场、合作社经营失败，那么怎样保障流转土地的农民利益，如何寻找新的承包经营主体，就成为不可避免的难题。采访中许多人士建议，这除需要建立成型的流转市场外，还需发挥农村经济组织主体的作用，建立风险补偿金。另外，如果土地流转的价格过高，而龙头企业、家庭农场的利润低，则会降低土地流转的效果和积极性。比如，在福建沙县，虽然土地流转的面积和比例都较大，但是仍有一些贫瘠或者交通不便的土地无人问津。

　　农村土地集约化经营后，虽然能够大大增加抵御市场风险的能力，降低了生产资料的使用成本，且更易抵御自然灾害，但是同时意味着，如果出现巨灾或者大灾，那么造成的损失更大，而土地流转经营需要的信贷资金规模迅速扩大，一旦造成大规模的农业损失，那么银行的信贷资金必然会面临着巨大风险。因此，土地流转实际上是与产业政策、财税政策、金融政策等共同推进的过程，尤其需要农业保险的跟进。各地的实践表明，农业集约化经营后，更容易吸引金融资金的进入，更便于农业保险的推开，这需要逐步建立起信贷风险补偿机制和针对巨灾、大灾的风险分散机制，在土地流转中探索开展抵押、信托、保险等金融业务的可行性。