从2015央地决算报告看国家治理体制改革

　　基层和欠发达辖区在很大程度上形成了“体制内等靠要、体制外自由裁量”主宰的治理体制。这种混合了“救济”、“乱作为”——发掘体制外财源（违规变相举债担保和乱收费等）——的治理体制，与“法治下的地方自主治理”背道而驰

　　2015年央地决算报告披露了央地财政转移支付和税收返还的粗线条数据，显示由来已久的“地方财政高依赖度”和“公共支出高规制度”并存的局面并未有明显变化，也表明国家治理体制改革依然任重道远。

　　中央财政已成“转移支付财政”

　　地方财政对中央财政的高依赖度带来的主要问题，莫过于与地方自主治理间的冲突。分析决算报告中的央地财政关系数据不难发现，国家治理体制中的这一深层次问题尚未得到解决。

　　与多数国家相比，中国的“小地方税、大转移支付”的地方财源结构格局非常突出，由此形成地方财政对中央财政的高度依赖。2015年，包括税收返还5019亿元、转移支付50079亿元、以前年度结转资金用于转移支付的631亿元在内的广义转移支付，高达55729亿元，占包括地方本级收入83002亿元在内的地方总收入的40%。易言之，地方政府每100元收入中，来自中央广义转移即占40元。这当然指的是平均数，不同辖区的差异很大，基层和贫困地区的收入依赖度远高于平均水平。

　　若与中央本级支出26282亿元相比，广义转移的规模之大更加令人印象深刻：相当于中央本级支出的2.1倍，占中央政府支出总额的68%！很明显，中央财政在很大程度已经成为“转移支付财政”。可以预见，如果没有这些转移支付，地方财政将无法正常运转。

　　由此可知，地方财政对中央财政的高依赖度，仍是当前政府间财政体制的显著特征。这一特征自“分税制”形成后被逐步强化。转移支付规模的不断扩大，加上期间多次发生的财政蛋糕再分配游戏中的层层集中财力，导致地方政府、特别是基层政府体制内的自主财源日益薄弱。在2011年整体经济进入“新常态”式的中低速增长背景下，地方财政更是处于两面夹击的困境：在自主收入下滑的同时，多年形成的刚性支出居高不下，而偿债高峰的到来使情形雪上加霜。

　　整体上的地方财政高依赖度，在纵向和横向两个维度上差异很大。数据分析显示，在四级地方政府中，财政依赖度呈递增式分布：省级辖区越低，基层辖区越高。易言之，越是贴近地方民众的政府，对“上面的钱”（广义转移支付）的依赖度越高。就横向而言，越是经济欠发达和财政实力薄弱的辖区，对上级财政的依赖度也越高。作为直接结果，基层和欠发达辖区在很大程度上形成了“体制内等靠要、体制外自由裁量”主宰的治理体制。这种混合了“救济”、和“乱作为”——发掘体制外财源（违规变相举债担保和乱收费等）——的治理体制，与“法治下的地方自主治理”背道而驰。

　　如今，地方财政自主依然是央地财政关系和国家治理体制中极度缺失的话语和理念。对于促进国家治理能力和治理现代化而言，其重要性无论怎样高估也不过分。与世界上多数国家相比，中国地方政府、特别是基层政府在公共服务交付中的角色和地位重要得多，比中央政府也重要得多。平均而言，基层政府为70%以上的中国人提供了70%以上的公共服务。如今，“基层不牢、地动山摇”的历史幽灵并未远去，仍在四处徘徊。只要基层辖区无法被塑造为国家治理的中流砥柱、解决日益麻烦复杂的治理难题的前沿阵地，那么，建设服务型政府和回应性治理体制，无异于在沙滩上建堡垒。

　　地方自主治理依托三个相互关联的核心概念：地方事务、自主决策和自主财源。治理的简洁定义就是“一个社会解决其公共问题的系统方法”。绝大多数公共问题——尤其是日常性的公共问题——属于地方事务，即对其他辖区没有明显空间外溢（负面和正面影响）的事务。经验教训一再启示人们，就解决地方公共问题而言，没有什么比确保治理体制中的地方“自主决策”和“财源自主”的法定权力，来得更为合理有效了。在这样的体制中，中央的适当角色不是控制原本宜归属地方的财政权力与资源，而是制定与监督公共服务最低标准，强化针对地方辖区的硬预算约束（规制地方赤字和债务），以及约束和引导地方遵从全国统一的标准规范——涵盖支出、会计、报告、审计标准和分类系统。

　　以此言之，“弱势地方税、强势转移支付”须朝向“强势地方税、弱势转移支付的方向，作出深度调整，以建设“地方自主、中央辅助”这一最为合理的回应性治理安排。就回应地方民众对政府政策与服务交付的能力与意愿而言，最贴近地方民众的政府享有最为明显和最重要的优势，这些优势不会因为信息与通讯技术的发展而有所减退。

　　过度支出规制加剧预算僵化

　　除了令人印象深刻的“地方财政依赖”外，决算报告的相关数据也显示“过度支出规制”的情形相当严重。中央对地方支出进行规制——对特定用途的预先规定——的必要性、合理性与有效性均有其限度：中央对地方的纵向财政控制，不应以损害地方自主治理为代价。以此观照，现行的预算规制呈现与此极不协调的图景。

　　分析决算报告相关数据可知，四个“国家账本”——一般公共预算、社会保险预算、政府性基金预算和国有资本经营预算——的支出，前者约占65%，后三者约占35%。亦言之，支出总额中超出1/3的部分，地方没有裁量权。

　　这是就“账本规制”而言的。就其中最重要的账本——一般公共预算——而言，规制的程度还要高得多，而且典型地反映在中央对地方的广义财政转移上。众所周知，专项转移支付系指预先规定特定用途、接受方不可变更用途的财政补助，2015年约占广义转移的40%，一般性转移支付约占51%，税收返还约占9%。

　　按照定义，一般性转移支付指不预先不设定特定用途、由地方统筹安排使用的上级财政补助。令人惊讶的是，决算报告列示在“一般”转移支付的条目，大多规定了特定用途，包括列示于“均衡性转移支付”下的“重点生态功能区转移支付”509亿元、“城乡义务教育补助经费”1232亿元、“基层公检法司转移支付”434亿元、“基本养老金转移支付”4405亿元以及“城乡居民医疗保障转移支付”2123亿元，合计共8703亿元，占一般转移支付总额的30%；加上专项转移支付，两者合计占广义转移支付（此处未含结转）的55%。考虑到列示于“一般”转移支付中的其他条目实际上具有专项性质，这只是非常保守的计算。

　　在实务操作上，广义转移支付的绝大部分都以高度碎片化的方式实施：预先规定特定用途、由数目庞大的部门与机构垂直“分管”（层层申报与审批）、碎片化地拨付与实施、不胜其烦地“达标”检查汇报。这种体制的碎片化管理、分散财力办小事的程度前所未有，对作为接受方的地方与基层政府构成密不透风的过度规制，成为“过度财政依赖”之外，通过“过度支出规制”抑制与削弱地方自主治理的另一股强大力量。

　　两股力量的结合，造就了“财政资金大循环高碎片化”的央地财政体制，引发和加剧三个主要负面后果：权力滥用（寻租与腐败）和决策“失误”的高风险、高昂的社会交易成本，以及治理退化——即使花再多的钱也无力应对日益麻烦复杂棘手的治理难题。后者与地方自主治理——地方事务的决算自主与财源自主——的高度边缘化密切相关。

　　地方自主治理体制正常运转，高度依赖地方预算的正常运转，后者则高度依赖预算灵活性——要求将支出规制控制在最低程度。过度支出规制使地方预算的灵活性丧失殆尽：预算中无法自主决策与自主支出的内容过多。

　　这就是本文定义的预算僵化：在地方层次上，预算被变异和矮化为“计算”——计算在预算程序之外被先决性决定的事项和支出有多少，从而丧失了作为“最基本、最正式和最频繁的治理程序”的地位和作用。结果，预算程序与报告无力引导稀缺资源的合理配置：基于国家战略优先性与政府政策重点的优先性配置。《教育法》、《农业法》等部门法律法规，连同转移支付、政府性基金和其他专款专用形式的泛滥，共同将预算在国家和地方治理中的边缘化地位，成为治理退化的深层根源。

　　十八届三中全会《决定》提出“建构现代财政制度”以促进治理能力和现代的宏大构想，在这一构思下推动新一轮改革，至今近3年。虽然取得局部进展，但整体效果与前景似难乐观，除非在三个主要的方向上，对治理改革的战略思维与思路作出深度调整。

　　首先，通过尊重和保障地方事务的自主治理，充分发掘与利用地方自主治理的独特优势与潜力。只要这些优势与潜力继续被主流的纵向财政控制方式——基于投入（inputs）的控制——抑制，治理改革的“红利”就不可能得到创设与开发，促进治理能力与现代化的努力也将被大打折扣。很少有人认知到，地方治理享有中央治理无可替代的一系列重要优势：贴近性、民众参与、试验与创新、受托责任、改善收入动机、更易监督结果、国家少数地方多数。只要这些独特优势无法通过“大地方税、小转移支付”——最低限度的财政依赖——体制得到开发利用，治理改革既难以走上正轨，也难以带来实质成果。

　　其次，应在中央治理和地方治理两个层次上，致力推动“五大法宝”为重心的碎片化治理，系统地转换为“预算中心的治理体制”。随着治理难题日益复杂化与专业化，长期依赖“五大法宝”——增设机构、文山会海、行政规制与审查（公章）、发票（管理公共支出与报账）——的习惯与思维定势，已全然落伍并越来越无效，亟需控制在最低程度上；与此同时，应致力推进“依靠预算解决治理难题”的一整套治理程序与机制建设。如此，“授人以渔度终生”的综合集成式治理体制，才能最终取代没有前途的“授人以鱼度一日”的碎片化治理体制。治理难题的有效解决，必须是预算的解决；如果预算无力解决，需要做的就是系统改革预算程序与机制，而不是继续依赖“五大法宝”。

　　最后，为达成上述两项改革，当务之急，宜大刀阔斧地推动三项举措：（1）地方财政能力建设与责任建设，（2）消除过度支出规制以增强地方预算的灵活性，（3）基于投入的纵向财政控制重心应转向产出控制（最低服务标准）、硬预算约束和对标准规范的规制。其中，能力建设应聚焦强化地方财源自主和降低财政依赖度，尤其应强化真正意义的地方税——确保地方在遵从上位法的前提下有适当的地方税立法权，以税率分享制取代收入分成制，以及将转移支付规模限度在“绝对必要”的界限内。责任建设建设应聚焦通过强化地方人大对地方党政机关的财政问责能力，强化对地方民众服务交付的责任性与回应性。