城镇化将在政策新思路下推进

　　中央城镇化工作会议12月12日至13日在北京举行。我们此前已指出，城镇化工作会议与中央经济工作会议两大重要会议以“套开”的方式同时举行，很有深意。城镇化工作会议透露出了什么信息？体现了何种政策倾向？我们的宏观研究团队对此有以下理解：

　　首先，新型城镇化的方向和内容比过去做出了很大调整。中央城镇化工作会议的主要内容与过去讨论的差别很大，在核心目标、主要任务、实现路径、城镇化特色、城镇体系布局、空间规划等多个方面，都有很多新的提法，反映了中央决策层对新型城镇化的不同看法，这是今后国内城镇化进程中需要高度关注的。

　　另外，此次会议名为“中央城镇化工作会议”，而非“全国城镇化工作会议”，将会议提升到与中央经济工作会议同等高度，显示了中央对城镇化工作的重视和把控意图。未来推进城镇化，不只是国务院系统的工作，而是中国全面改革工作的重要部分。

　　其次，优先强调城镇化的重点是解决“三农”问题。在阐述推进城镇化的若干意义中，会议首先提出的是，“推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径”，会议还认为，“城镇化目标正确、方向对头……有利于破解城乡二元结构”。这与我们一向强调的“新型城镇化的重点在乡镇和农村”的观点是一致的，未来小城镇(包括村镇)将成为主要的建设增量部分。

　　第三，中国不追求城镇化的速度快和比例高。会议称，“2012年，城镇人口达到7.1亿，城镇化率基本达到世界平均水平”。这意味着，中央采纳了城镇化率达52.4%的统计，而不是按照户籍标准进行统计。会议还强调，“城镇化是一个自然历史过程……确定城镇化目标不能靠行政命令层层加码、级级考核，不要急于求成、拔苗助长”。这意味着，中央不会拿城镇化率来作为考核指标。

　　第四，推进城镇化将优先消化存量，扩大增量属次要地位。会议提出，“把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”，“主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力”，“优先解决存量，有序引导增量”。这意味着，推进城镇化将优先解决现有已转移至城市的常住人口的市民化问题。

　　第五，新型城镇化高度重视生态及保留农村形态和风貌。“要传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇”，在城乡一体化发展中，“要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件”。强调生态已成为未来城镇化的一个重要特色。

　　第六，户籍放开政策基本延续了此前原则。会议提出，“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。

　　第七，强调了城市群的重要作用，新的城市群发展将向中西部和东北倾斜。会议提出，除了“京津冀、长三角、珠三角三大城市群，同时要在中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极，推动国土空间均衡开发”。会议还强调，“优化开发的三大城市群地区，要以盘活存量为主”。

　　第八，限制城市边界的空间规划将成为未来城镇规划重点。会议强调，限制特大城市的空间扩张，“科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定”。尤其值得重视的是，“建立空间规划体系……城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”。

　　第九，城镇化进程存在不少财税及金融创新的机会。会议提出，“要完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”，“建立健全地方债券发行管理制度”。这意味着，今后的财税改革、地方发债等都要与城镇化挂钩。

　　总体来看，此次中央城镇化会议为今后中国的城镇化开出了一个大的任务清单，其中有理想的目标，也有改革的方向。在我们看来，新型城镇化也体现出了转型的特点。人的城镇化、生态城镇化、城市群与增长极、优化空间、土地集约、注重“三农”等，都是把握未来城镇化的重要关键词。

　　(作者系安邦咨询高级研究员)