中盐再陷"垄断暴利"漩涡 "政企不分"体制亟待破除

　　4月21日，国家发改委公告宣布废止《食盐专营许可证管理办法》，但在中盐公司和中国盐业协会看来，这并不意味着食盐专营的废除，而仅仅是许可证管理主体的变更。

　　调整

　　食盐专营许可证遭废止

　　4月21日，国家发改委网站公布了《中华人民共和国国家发展和改革委员会令》(第10号)，宣布，根据《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》和《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》，现决定废止《食盐专营许可证管理办法》，自公布之日起执行。

　　中国盐业总公司则在当天发表公告称，2008年，国家盐业管理职能由国家发展改革委调整到工业与信息化部，对食盐专营许可证的管理相应移交。工业与信息化部已将其食盐专营许可证的管理权相继下放省级管理。食盐专营许可证管理主体已经发生变更。在此背景下，应工业与信息化部要求，国家发展改革委刊发第10号令，废止《食盐专营许可证管理办法》。

　　公告称，国家对食盐实行专营管理的依据是《食盐专营办法》，由国务院发布，为国家法规。而《食盐专营许可证管理办法》是部门规章，废止该办法并不是废除食盐专营。部分媒体将此理解为食盐专营废止，实属误读。

　　中国盐业协会当天的口径则与中盐公司一致，并强调，废止《食盐专营许可证管理办法》，并不意味着取消食盐专营，国务院发布的《食盐专营办法》继续有效，食盐专营政策目前没有变化。而在A股市场，由于发改委的文件带来的预期，云南盐化尾盘涨停，收报于8.86元/股。

　　“废止《食盐专营许可证管理办法》并不意味着取消食盐专营专卖，只是在审批这个环节取消了。严格来讲，只有将《盐业管理条例》以及《食盐专营办法》废止了之后，才能从根本上废止食盐专营制度。”中国经济法学研究会理事、武汉大学竞争法与竞争政策研究中心主任孙晋教授对《经济参考报》记者表示，取消食盐专营涉及的环节、部门众多，现在可能是将审批环节作为一个突破口，带有改革探路的性质。

　　公开资料显示，2006年国家发改委制定《食盐专营许可证管理办法》(以下简称《办法》)，《办法》规定，国家对食盐批发实行批发许可证制度。未取得许可证的，不得经营食盐批发和转(代)批发业务。食盐生产许可证和食盐准运证也与此类似。

　　食盐业在我国一直以来都是实行专营制度，这项制度主要由国务院1990年发布的《盐业管理条例》以及1996年发布的《食盐专营办法》进行规范与调整。按照上述文件，国家对食盐实行定点生产制度，对食盐的批发实行批发许可证制度。食盐的批发业务，则由各级盐业公司统一经营。目前，上述两个文件依然有效。也就是说，基于上述行政文件，中国在食盐批发领域形成了从中国盐业总公司到各省级盐业公司的垄断体制。而在学术界，通常将包括烟草、食盐在内的专营制度所形成的垄断归为国家垄断，这是一种合法的垄断。

　　“实行食盐专营制度的主要目的在于确保食盐安全和战略储备，这一制度本身无可厚非，但在现实运行中却产生了巨大偏差，甚至出现盐业公司非正常纵向垄断食盐市场的不合理现象，使食盐业运行背离制度的应然状态。”孙晋表示，盐业公司的垄断力膨胀，突破了合法界限仍不断纵向扩张，因而产生了种种弊端。集中体现在：盐业公司垄断力突破食盐批发环节，对上游生产领域及下流零售领域也具有控制权，从具体市场的专营(合法垄断)扩张成为盐业产供销全行业的垄断。这种纵向垄断行为直接导致在确定的市场上，盐业公司作为食盐产品唯一的经销商，对专营产品具有垄断定价的权利，在欠缺制度约束下，食盐专营经销商得以压低生产商的供货价格，并凭借垄断地位尽可能地抬高产品的市场销售价格，实现其垄断利润。

　　漩涡

　　中盐公司屡遭“炮轰”

　　自2009年以来，关于食盐“暴利”的争论始终没有平息，食盐管理体制的改革推进也极其艰难，而背后的中国盐业总公司更是经常成为舆论所指责的对象：攫取暴利和阻挠食盐管理体制改革。

　　来自中国盐业总公司官方网站的信息显示，中国盐业总公司(原名中国盐业公司)创立于1950年，现为国务院国资委监管的国有大型企业。截至2011年底，中国盐业总公司的总资产规模发展到436亿元，盐的产量1462万吨，世界第二，食盐供应和配送覆盖国土面积37.85%。拥有全资、控股子公司47家，职工5.5万余人。

　　一直以来，对于中盐以及各盐业公司“暴利”的指责始终存在。据媒体报道，目前，市场上食用盐的零售价普遍在2600元/吨，批发价为2200元/吨，大型食品厂可以从省盐业公司以600至700元/吨的价格批发到食用盐，而小型食品厂则必须在当地盐业公司拿货，拿货价近1000元/吨。通过专营的食盐，从车间到了市场终端，价格提高了近十倍。相比而言，在已经放开专营、市场化的两碱工业盐市场，每吨为500至600元。2009年，东方公益法律援助所诉北京盐业垄断暴利，法院对此案不予受理，后来不了了之。

　　与此同时，中盐公司也屡次遭到“炮轰”，被指阻挠盐业管理体制改革。早在2009年，国务院国资委企业监事会监事陈国卫就公开指责中盐公司。他说，中国盐业专营制度改革应该加速推进，要破解国企垄断经营，但是中国盐业总公司阻挠这场改革。陈国卫曾任国家经贸委运行局副局长，分管盐业。

　　陈国卫称，在众多垄断行业中，食盐体制的改革并不复杂，也是最没有风险、改革设计方案技术含量最低，但是改革的推进遇到了极大阻力。

　　孙晋则表示，盐业公司控制着食盐生产。生产企业的效益主要取决于食盐计划，这便等于是盐业公司掌握着食盐定点生产企业的“命门”，具体体现在：在制定食盐计划中，盐业公司向制盐企业索要各种补贴、回扣；在食盐计划执行过程中，各地盐业公司以运费补贴、仓储补贴、回笼货款奖励、销售奖励等名目降低了被列为国家指令性价格的食盐价格。

　　期待

　　盐业“政企不分”亟待破除

　　隐藏在中国食盐流通行业“暴利”的表象背后的，则是长期以来政企不分，盐业监管机关和经营者混为一体并由此带来种种问题的致命体制缺陷。

　　孙晋称，在国家盐业管理职能移交工信部之前，发改委为国务院授权的国家盐业行政主管部门，盐业管理办公室是具体办事机构。但在实践中，由于国家发改委盐业办缺乏相应的人员编制和力量配备，盐业办的行业管理和食盐分配计划在很大程度上要依靠中国盐业总公司的协助，中国盐业总公司履行了相当一部分政府行政职能。而在地方层次上，绝大多数省、市、区实行政企合一的管理模式，即盐务局和盐业公司是“一套机构，两块牌子”，形成事实上的“利益共同体”，形成了盐业公司参与甚至代行盐政管理和执法的政企不分、以企代政的直接后果。

　　国家行政学院教授张春晓此前撰文称，中国盐业体制政企不分，专营权和监管权合二为一，导致许多地方专营扩大化，监管弱化。到目前为止，食盐专营没有建立与专营政策相适应的管理体制和运行机制。在专营政策执行过程中因为利益、责任主体多元化，出现了一系列条块分割的现象。我国大部分地区的盐政管理和经营队伍是一套机构两块牌子，各地盐务局是盐业管理政策的制定者、盐政执法者、生产企业的上级主管，同时又是盐产品的经营者。

　　孙晋表示，食盐专营体制最终需要与时俱进进行改革，将食盐专营体制进行必要的改革，分为运营和监管两大环节，运营交给市场，引入市场竞争，政府做好制定好规则和执行好规则即加强市场监管的职责。