苏格兰公投与克里米亚公投：国家统一的启示

　　2014年9月19日，投票率高达84.59%的苏格兰公投结果出炉，55.3%的民众反对苏格兰独立，支持者占44.7%。苏格兰公投结果使英国惊险地避免了一次国家分离危机。与苏格兰公投相比，今年3月的克里米亚公投也是以统独为议题的公民投票，所不同的是，前者目标是从英国分离出去，后者目标是与俄国统一起来。最终结果类似，都保持或实现了国家统一的局面。

　　惊险的苏格兰公投为什么会发生

　　为什么苏格兰要通过公投从英国分离出去？一般认为原因包括：一是独立后的苏格兰因为有更多的自然资源分配和经济自主权而更加繁荣；二是苏格兰人可以借此保持甚至提高养老金和社会福利，控制社会公平度下降和收入差距拉大趋势；三是政治上摆脱英国中央政府“强加”给苏格兰的“不公正、不民主”待遇；四是满足苏格兰人历史遗留的民族文化自豪感。

　　以上均是从苏格兰的角度找原因。如果将分析视角从苏格兰转移到英国中央政府的角度，我们可以运用国家统一的“势、力、策”研究范式分析英国政府在维护国家统一过程中的问题与失误。

　　“势”的层面，首先是英国政府的政治影响力下降，一战以后英国的世界霸主地位被美国取代，其原来管辖的加拿大、澳大利亚、新西兰、爱尔兰、印度、缅甸等地区纷纷建立与其关系或远或近的独立主权国家，合并于1707年的苏格兰也日益不以衰落的英国为荣，独立呼声日渐高涨；其次是英国政府的统一意志力欠缺，1997年中央政府权力过度下放，苏格兰作为一个地区恢复了独立的议会和政府，不受英国国会和中央政府的领导，苏格兰首席大臣不需经中央政府认可，直接由英国女王任命，为苏格兰独立公投创造了条件；再次是英国政府的政策感召力下降，英国积极参与对中东圣战分子的军事打击政策在苏格兰不得人心，英格兰竭力离开欧盟的主张反过来成为苏格兰离开英国的理由；最后是英国政府的社会控制力下降，苏格兰民族党吸收大量左翼人才大肆宣传苏格兰独立的好处，英国执政党保守党和支持国家统一的工党与自由民主党却在公投前很长时间内对苏格兰独立声势缺乏作为。

　　“力”的层面，虽然苏格兰与英国整体实力相差悬殊，但由于英国中央政府并未表示会对苏格兰独立进行经济和军事制裁，加之欧盟、北约、美国等势力让苏格兰独立势力抱有幻想，苏格兰在从事独立运动时并不顾忌英格兰的经济和军事实力，相反，还要在分家时获取较大的一份“家业”。苏格兰拥有人口531万，约占英国总人口的8.34%，经济总量约占英国的9.2%。若苏格兰独立，英国和苏格兰GDP将分别为24800亿和2344亿美元，全球排名英国将由目前的第6降至第7，苏格兰为第43。虽然经济规模相差悬殊，但按照苏格兰民族党的独立白皮书所说，脱离中央政府后，苏格兰将以不到英国10%的人口分到英国95%的油田和60%的气田，人均国民收入可以跃居世界第10。军事力量分割也会进一步削弱英国军力，然而英军并未对苏格兰发出警告，只是在苏格兰公投前一天，英国军队的14位高级将领发表“致苏格兰人民的公开信”，认为独立将破坏苏格兰和英国其它地区的国防。当然，英国军事力量的运用也确实成问题，不仅因为苏格兰面积占英伦三岛三分之一，实力不容低估，更重要的是统一的三百年间，苏格兰与英格兰民众互相移居，双方早已你中有我，我中有你，实际上难以开战。

　　“策”的层面，英国中央政府对苏格兰独立倾向应对不当导致形势日益恶化。在1997年苏格兰取得高度自治权后，英国中央政府又做让步，允许其进行独立公投，这几乎是没有底线的政策。曾有英国上议院议员提出，苏格兰的前途不应由苏格兰居民单方面决定，而应该由整个英国居民决定，但这项提议很快被否决。在独立公投的时间选择上，苏格兰民族党主张定在苏格兰国王战胜英国军队赢得民族独立700周年的2014年，以激发民族情绪，此外，为提高胜算，苏格兰民族党主张将公投最低年龄由18岁降到16岁，将公投选项由原来的3个减为2个，去掉“不独立但增加自治权”选项，英国中央政府均让步同意。虽然最后公投结果苏格兰并未实现独立，但这些不当的策略其实增大了国家分离的风险。

　　国家统一与分离的影响因素：势、力、策

　　虽然苏格兰公投结果使英国度过了这次国家分离危机，但影响国家统一与否的离心力和向心力仍然存在，究竟何者代表未来的发展趋势，或者说，在国家统一与分离的问题上到底有没有历史规律和趋势，恐怕需要从人类历史和世界范围的广阔时空维度来理性看待。

　　统一和分离都是人类社会的组织方式，或组织方式的变化过程。从人类社会的发展历史角度看，从部落到城邦，从主权国家到全球范围的联合国组织，总体发展趋势是由分离走向统一。由于社会发展总是呈现螺旋式上升轨迹，因此在不同历史阶段，国家的统一和分离都有可能反复出现。

　　从经济学角度看，由于统一存在降低交易成本和实现规模经济的双重好处，哈耶克、布坎南、科斯等国际著名经济学家都认为统一优于分离。多数时候统一状态更易出现和平安定的局面，有利于维护安全、民众融合、经济发展、应对灾难和增进民众福祉，这也是人们追求国家统一的主要理由。追求国家分离（或称争取独立）的主要原因，则是民族意识、文化冲突、政治压迫、经济利益等因素。

　　以上两组追求国家统一和分离的不同力量构成了影响国家统一与否的向心力和离心力。何者在历史进程中扮演主导角色，取决于国家政权在“势、力、策”三方面的实际情况：统一形势、政权实力和策略运用。

　　统一形势包括国家政权的政治影响力、统一意志力、文化凝聚力、社会控制力和民意感召力。这些内容虽然无法进行量化对比，但却客观存在，类似“软实力”。当一个政权做到了政治清明、社会稳定、文化昌盛、四海归心，就具备了有利的统一形势，追求或确保统一就成为水到渠成、自然而然的事业。

　　政权实力包括经济、军事和人才等方面的实力，这些内容可以进行量化对比，是政权的“硬实力”。在统一与分离的斗争中，具备实力优势的一方有更多的主动权和决定权。在没有外部政权介入统一和分离的情况下，中央政权综合实力越强，地方政权接受统一的可能性越大，中央政权实力越弱，地方政权的分离倾向越明显。当地方政权实力足够强的时候，既可能出现国家分离，也有可能由追求分离转向追求统一，成为新的中央政权。

　　策略运用包括政权对“软硬实力”的运用以及为实现或维护国家统一目标采取的战术行动。例如，对国家统一的实现方式可以采取和平自愿、武力威慑、军事战争三种主要方式，选择何种方式是策略运用的重要内容。

　　克里米亚公投与俄国国家统一

　　无独有偶，同样发生在2014年的克里米亚公投为我们提供了一个运用该研究范式解析的不同案例。克里米亚位于黑海北部海岸，是俄国通往黑海并藉此控制地中海与中东地区的重要战略枢纽。在古代，克里米亚半岛曾经被不同民族占领，1783年俄国将整个克里米亚半岛纳入版图。1955年苏联最高苏维埃主席团决议将克里米亚由俄罗斯划归乌克兰。苏联解体后，克里米亚半岛成为乌克兰的一部份。2014年3月，克里米亚通过公投脱离乌克兰独立、并重新加入俄罗斯。俄国得以实现与克里米亚的国家统一原因何在？

　　“势”的层面，一是俄国政治影响力较大。虽然1990年代初期苏联刚解体时，俄国政治影响力大幅下降，但普京执政后的俄国在综合国力与世界政治地位方面均有大幅改善，俄国政府能够得到多数克里米亚人的拥护。

　　二是俄国统一的民意支持度较高。苏联解体后大片领土的丧失激发了俄罗斯人强烈的国家主义，因此后来在俄国政府维护国家统一的高加索战争中俄罗斯国内有着高度的民意支持。俄国国家民意研究中心3月24日公布的一项民意调查显示，89%的俄罗斯人一直认为克里米亚是俄罗斯的一部分，80%的人都赞成俄国接纳克里米亚，即使这意味着与乌克兰之间产生冲突。在人口不到300万的克里米亚，占60%左右的俄裔民众强烈拥护俄国政府，仅占24%和12%的乌克兰裔与鞑靼裔民众左右不了主流民意。投票率高达83％的克里米亚公投中，97%民众支持克里米亚脱离乌克兰独立、并立即申请加入俄罗斯，这是决定克里米亚与俄罗斯实现国家统一的关键因素。

　　三是俄国的统一意志力坚决。在克里米亚因政治前途分歧内部爆发武装冲突后，俄罗斯国会立即授权总统普京出兵克里米亚，使俄罗斯可以迅速对克里米亚展开军事行动，控制形势。克里米亚公投结果刚一公布，不待各方观望，俄总统普京立即与克里米亚方面共同签署有关克里米亚共和国和塞瓦斯托波尔市加入俄罗斯联邦的条约，向议会上下两院发表电视演讲，宣称“克里米亚是我们共同的财富，是地区稳定的重要因素。这片战略要地应当处于强大而稳定的主权之下，而在今天，这一主权国家只能是俄罗斯”。

　　四是俄国中央政府有足够的社会控制力，在统一克里米亚的过程中保持了俄罗斯境内与克里米亚境内的社会稳定。

　　五是俄国的文化凝聚力较强。克里米亚是以俄罗斯族为主的多民族地区，俄国文化影响一直占主导地位，乌克兰的文化影响很弱，绝大多数居民只讲俄文，俄文报刊杂志比乌文的多20倍，只有7-9%的克里米亚人看基辅电视台的节目。

　　“力”的层面，俄国的经济、军事实力足以支撑对克里米亚的统一。俄罗斯经济发展水平高于克里米亚，统一克里米亚后俄国政府立即将当地退休人员的养老金提高了将近一倍，与俄罗斯的平均水平持平，这个费用在俄罗斯的预算中微不足道，却大受克里米亚民众的欢迎。俄国还宣布支持克里米亚经济发展，准备将其建设成为一个经济特区，在该地区投资的企业可享受减税。外债高达300亿美元的乌克兰在经济方面难以匹敌俄罗斯，乌克兰所依赖的西方国家虽然经济实力强大，但却难以撼动俄罗斯。欧盟和美国对俄公司、银行及某些经济部门采取了一系列制裁措施，但俄国不为所动，普京反而因其在与西方政治和经济对抗中的强硬表现为自己奠定了“收复克里米亚的民族英雄”的历史地位。

　　在军事实力方面，反对克里米亚与俄国统一的乌克兰军力更是远远无法与俄国军队抗衡，普京曾在与欧盟委员会主席巴罗佐通电话时称：“如果我想，俄罗斯军队能够在两周内占领基辅（乌克兰首都）”。乌克兰所依赖的美欧也不想与俄国为克里米亚进行军事对抗，当俄罗斯增兵克里米亚后，美国宣布考虑在“经济和外交”上采取全面的措施以孤立俄罗斯，事实上已经排除了军事介入的可能。因为如果美国要还击，就不得不顾忌在伊朗核问题、叙利亚和阿富汗问题等重要事务上与俄方必不可少的合作，更何况美军介入也是鞭长莫及，因为黑海是十分封闭、狭小的海域，俄陆基航空兵可以为俄黑海舰队提供强大的空中掩护和空中支援，俄海空力量能在这里构筑一道强大的海空防线，而美国海军航母如果驶入黑海则难以施展身手，且土耳其也不允许美军为此飞越其领空。至于英国的军事对抗表态则对俄国军事行动构不成实质的威慑。

　　“策”的层面，俄罗斯在克里米亚事件中的一系列动作都严格遵守国际法，所有军事动作都根据相关条约进行，并模仿当年北约轰炸南联盟、武力干涉科索沃的做法，高举保护人权的大旗军事介入克里米亚公投，反倒是美国如果想要在此问题上通过大规模出兵进入黑海，很有可能违反国际法。因此，在道义上俄罗斯获得了一批国家的支持，在国际舆论上也并未遭遇一边倒的攻击。更重要的是，俄国低调的军事介入并没有发生交火和伤亡事件，正如普京在演讲里所说的：“你听说过历史上有不放枪、不死人的军事干涉吗？”这是典型的武力威慑型国家统一方式。

　　苏格兰公投及克里米亚公投的启示与反思

　　如同加拿大的魁北克公投一样，苏格兰公投与克里米亚公投的结果，都是保持或实现了国家统一的局面。由于这些统独公投都不是殖民地为反抗压迫进行的“解放型独立”，因此追求分离的一方并不比追求统一的一方更占有道德优势。客观来看，决定国家最终走向统一还是分离的规律性因素，还是取决于分歧双方的“势、力、策”三方面情况。现实的发展也印证了这一点。世界范围内的趋势表明，国家分离势力越来越多地运用公投等法律手段实现目标，但国家统一局面仍然是主流民意和时代潮流。我们从今年的公投案例中还可以得到以下启示：

　　第一，中央政府应有维护国家统一的坚定意志。虽然无论统一还是分离的国家形式，都只是人们追求福祉的治理模式，但何者更优却需要理性认清。民主自由应适度，走向极端必然导致社会的无秩序，反而不利于追求个人与集体福祉。如果任何地区或集团都可以根据自身利益分离独立，逻辑上将会出现天下大乱的无秩序局面。中央政府基于历史与现实的需要，有维护或实现国家统一、保障与增强民众福祉的责任，其责任感和意志力越强，对国家统一越有利。英国政府对苏格兰独立公投的不够坚决的态度差点酿成国家分离的灾难，英国首相卡梅伦也称“我们本可以阻止公投，也可以将其推迟”。俄国政府这方面做得很好，在克里米亚出现国家统一的有利时机后，果断出兵控制形势，为实现国家统一不惜一战的姿态迅速平息混乱局面，以令人吃惊的速度完成了与克里米亚的国家统一。

　　第二，中央政府的治理能力与国家建设是国家统一的关键。远人不服，则修文德以来之，既来之，则安之。“文德”修得好不好，政治、经济、社会、文化建设得好不好，是民意是否支持国家统一的根本。英国在光荣革命后，各种建设飞速发展，全球政治影响力骤然增强，苏格兰也接受了国家统一。但两次世界大战后，英国不再具有“日不落帝国”的政治影响力，苏格兰的国家分离活动也重新活跃。苏联解体之际，俄罗斯国内混乱，弊病丛生，面对国家分离无能为力。但在普京“重振俄罗斯”后，凭借对克里米亚居民的政治影响力，不费一枪一弹实现对克里米亚的国家统一。统一克里米亚后俄国政府立即将当地退休人员的养老金提高至俄罗斯的平均水平，很难想象如果克里米亚经济水平远高于俄罗斯平均经济水平的情况下会对与俄国统一有那么高支持率。

　　第三，经济问题处理不好可能危及国家统一。苏格兰独立公投的最主要诉求就是经济利益，据英国媒体报道，由研究机构TNS所做的民意调查显示，大多数受访民众认为经济因素是苏格兰独立与否的首要因素。公投结果支持苏格兰独立的民众没有过半，很重要原因是英国中央政府的核心政治人物发表了联合签署的承诺书，保证只要苏格兰不独立，苏格兰议会马上可以获得更多经济权力，包括税收权和国民医疗服务开支自主权，且英国各地公平共享资源和机会、国防安全、经济繁荣与公民福利。更大范围看，近年来在欧洲盛行的国家分离主义，诸如西班牙的加泰罗尼亚、比利时的弗拉芒、意大利的威尼斯、德国的巴伐利亚、法国的科西嘉等地区，大部分发生在经济发达地区，不愿受欠发达地区的拖累，国家发生经济或债务危机时尤为明显。中央政府有责任处理好不同地区间的经济均衡发展与利益公平分配，同时要注意加强各地区间的经济依赖，使之难以切割。

　　第四，经济、军事等硬实力的雄厚是维护国家统一的根本保障。作为世界第6大经济体的英国，凭借对苏格兰的多方面的经济影响对公投结果发挥了作用。正如公投前英国首相卡梅伦所警告的，如果苏格兰独立，苏格兰人将“不再有英国养老金，不再有英国护照，不再有英国英镑，不再有一个统一的保护自己的军队，在外旅游的苏格兰人不再得到英国大使馆的保护，给你们提供房贷的银行一夜之间变成了外国的银行，苏格兰的银行不再能有整个英国来担保，我们的边界将成为国界不再能随意跨越”。俄国在统一克里米亚时也展现了强大经济军事实力的重要作用。西方国家虽然对俄国统一克里米亚实施经济制裁，却无法击垮俄国经济从而改变俄国政府决策，相反俄国还有能力对西方进行反经济制裁。军事上更是如此，在普京下令接纳克里米亚加入俄联邦之后，美国宣布排除军事干预危机的可能，奥巴马强调要用外交手段解决克里米亚危机，称“即便是乌克兰也明白美国卷入与俄罗斯军事冲突，无论对我们还是乌克兰都是不利的”。

　　第五，中央政府在维护国家统一时须尊重和照顾好当地民众的情感。英国首相卡梅伦对苏格兰民众采取动之以情的策略，公投前以哀求的口气演讲：“我们由衷地请求你们选择‘在一起’，选择留下。请投票拯救我们的英国。”公投后立即在演讲中予以安抚：“我也要对支持独立的人们表示敬意——你们进行了一场很精彩的活动”，并表达清晰立场：“结论无可争议，也不会重来，我们已经听到了苏格兰人民的坚定愿望。”俄国在统一克里米亚时，总统普京也强调“让克里米亚人民自古以来头一回决定自己的命运……公投已经表明，这些人中相当一部分期望加入俄罗斯……我们将会满怀尊敬地对待居住在克里米亚的少数民族。”即使在军事力量占绝对优势的情况下，俄军依然低调行事，没有流血冲突，在大量乌克兰军人投降之后，普京演讲称“感谢乌克兰的军人，他们为数不少，一共有2万2千全副武装的士兵。我想感谢你们没有用流血解决问题，没有用血沾污了自己。”同时普京也对乌克兰人民说：“我们无论如何都不想伤害你们，不愿伤害你们的民族感情，我们始终尊重乌克兰的领土完整。”在很大程度上，中央政府的柔性表态可以化解敌意，为实现国家统一的长期目标奠定民心基础。（作者为中国社会科学院台湾研究所经济室主任、研究员 朱磊）