广州拟调整市区财政分配机制

　　南方日报讯 （记者/李春江 实习生/王姝童）市政府常务会议审议通过《关于贯彻落实市人大常委会对市政府〈关于今年上半年工作情况和下半年工作安排的报告审议意见〉的工作措施》。《工作措施》共25条，从经济发展、营商环境、城市建设、民生事业等4个方面提出了方向性的工作措施。《工作措施》提到，要适时调整市区财政分配机制，着力解决区县的财政困难，调动区、县级市的积极性。

　　“避免对某些行业的过分依赖”

　　从去年开始，广州市政府向人大报告半年工作情况，今年7月底，广州市人大听取和审议了广州市长陈建华所作的《关于今年上半年工作情况和下半年工作安排的报告》。广州市人大常委会组成人员指出，当前，广州市经济社会发展仍面临着一些值得重视的问题，如工业增长乏力，外需严重不足；项目对经济发展的带动作用不够大，部分项目用地指标紧缺；经济发展方式转变不够到位、实体经济占固定资产投资结构比例偏小，自主创新成效不明显；“五类车”和“六乱”等城市管理热点问题出现反弹；社会管理的某些方面较为滞后，诚信制度的建立和实施没有明显突破等问题。

　　广州市人大对广州市政府下半年工作，提出4个方面的审议意见，分别围绕加快经济发展，推动产业转型升级方面；在提升城市竞争力、改善营商环境方面；加强城市管理，改善城乡生态环境方面；加强社会建设，改善保障民生方面。《工作措施》的25条也是围绕上述的内容，在4个方面的框架下提出。

　　25条措施第一条是完善产业支撑结构，避免对某些行业的过分依赖，做大做强新兴战略性产业的骨干企业，开发、壮大一些新的有市场需求的支柱产业。对于哪些行业是“某些行业”，措施里面并没有提到。在记者的追问下，谢博能说，“广州一直以来都很重视产业发展，目前工业有三大支柱产业，上升到支柱产业，汽车、石油化工、电子技术等。”至于这些没有被点名的“某些行业”，广州市政府的工作人员透露，汽车产业是其中的一个产业。广州汽车产业，自去年8月到今年4月连续持续9个月负增长，广州市的整体经济也因此受到波及。

　　如何寻求新的支柱产业，25条措施中指出，广州市成立重点产业发展协调机构，加强对重点产业发展的支持引导和统筹协调。打造汽车制造、石油化工、重大装备、新一代信息技术、生物、新材料、新能源与节能环保、商贸会展、现代物流、金融保险10大重点产业。盘活存量财政资金，加快产业发展基金投资运作，吸引社会投资，参与产业建设。加强对全球1000家行业龙头、国内1000家知名企业市场潜力分析，形成招商引资目标库，争取一批跨国公司、重大产业项目落户广州，加快培育战略性新兴产业，做强做大骨干企业。

　　广州市领导在不同场合均提到了服务业要达到70%的目标。事实上，广州市产业结构也在进一步优化，三次产业结构调整为1.4︰34.8︰63.8。全市完成规模以上工业总产值7994.3亿元，增长11.6%。小微型企业和民营企业增速分别为21.8%和21.4%，实现较快增长。服务业增加值4502.7亿元，增长14%。

　　全面启动未来四年投资倍增计划

　　在今年7月底举行的半年报告上，陈建华说，针对经济下行压力较大等问题和薄弱环节，下半年将坚定加快发展促转型的信心不动摇，迎难而上，努力完成各项目标任务。陈建华在会上透露，下半年，广州将全面启动实施广州市四年投资倍增计划。突出抓好白云机场扩建、地铁、国际金融城、乐金显示等40多个投资额百亿级重大项目。

　　对于未来四年投资倍增计划，《工作措施》给出了明确的时间。谢博能介绍，今年第三季度全面启动实施广州市未来四年投资倍增计划。抓好拆迁、用地、规划等项目投资建设中的薄弱环节，认真解决好投资进度不理想及按计划开工重点项目存在的问题。

　　同时围绕审批制度改革、提升服务效能，强化对企业的培训、引导和服务。深化行政审批制度改革，优化行政审批流程，缩短行政审批时限；推进商事登记制度改革。

　　《工作措施》也提到，要适时调整市区财政分配机制，着力解决区县的财政困难，调动区、县级市的积极性。中山大学岭南学院财税系主任林江教授介绍，广州财政目前面临比较大的压力，由于经济放缓，财政收支矛盾突出，在这种情况下，“一级政府一级财政”的体制使得市本级和区、县各管各的事情，关系很复杂。广州市政府出于想调整市里与区县之间的关系，采取了财政转移支付的机制。

　　对于何时调整财政分配机制，方案中说明是“适时”，并未有确定的时间表。根据方案，广州将贯彻落实新一轮市对区（县级市）财政管理体制方案及其细则，进一步完善财政转移支付制度。加强调研工作，掌握市、区新财政体制执行情况，针对实施期间出现的问题，及时提出解决方案。进一步完善财政转移支付机制，对现有专项转移支付资金进行清理整合，归并重复交叉的项目,加大一般性转移支付规模，提高市对区(县级市)转移支付资金的年初到位率，提高专项转移支付资金的使用效益。

　　■专家访谈中山大学岭南学院财税系主任、教授林江：调整财政分配机制或避免市区两难格局

　　南方日报：广州市政府常务会议审计并通过了下半年工作安排报告，其中提到了适时调整市区财政分配机制。您认为应该如何调整才能既解决区县财政困难，又能调动区县的积极性？

　　林江：市政府此次提出的适时调整市区财政分配机制是一个鲜明的信号，市财政在转移支付资金机制方面可能会有一些政策推进。

　　广州财政目前面临比较大的压力，由于经济放缓，财政收支矛盾突出，在这种情况下，“一级政府一级财政”的体制使得市本级和区、县各管各的事情，关系很复杂。广州市政府出于想调整市里与区县之间的关系，采取了财政转移支付的机制。

　　这种机制是比较矛盾的，市里财力比较弱，当收入状况不大好的区县想向市里争取多一点的财政转移支付资金，市里面拿不出这笔资金，于是推出了这样一种政策，简而言之，就是将向富裕区县收取的资金，向欠发达区县转移。

　　但是这样的机制要推广起来很困难，很难做到一碗水端平。市里面的财政收入来自区县，如果区县不配合会很麻烦。如果让财政状况比较良好的天河、越秀这些区，直接通过市里面转移支付给从化、花都这些欠发达的区市，是不现实的。

　　所以市里希望调整财政关系，从而减少对于欠发达地区无休止的索取，另一方面，对于财政状况好的区，可以多拿一点。直接的说，就是从发达的地区多拿，再从欠发达地区少拿。

　　在这种状况之下，欠发达的地区也可能会有矛盾，它们会思考，市政府是不是要不断增加对它们的转移支付，如果没有达到它们预计的目标，也可能会有不满的情绪存在。这种状况下，市政府、市财政可能会面临两边不讨好的情况，所以这一次市政府出台这样的文件，是希望把这种关系确定下来，加强市里统一规划、协调的功能，在财政关系上加大统筹力度，这里就包括了财政转移支付机制。

　　市政府这份文件里也提到了提高财政资金的转移到位率。目前广州市地方债务压力很大，资产负债率高（资产负债率即：债务余额/可支配财力），即将超过100%，可支付的资金很少，市政府如何把资金用好很关键。

　　财政资金的专项使用效率低是目前存在的一个问题，因为大量资金重复使用，比如各种部门都有专项资金，如林业局、科技局、农业局都有类似的一些项目，掌握一部分的资金，这样的话，就造成了资源浪费，以及重复投入。这使得市政府、市财政局不得不考虑对现有的财政资金进行重新配置，首当其冲就是财政转移支付，以及财政专项资金。如水利、空气治理等，每个部门都有类似的专项资金，这样一来，使得财政资金使用效率显得比较低。而现在说要把专项资金进行整合、合并，一方面节约财政资金的支付，另一方面就是让各个行政部门感觉到资金来之不易，一旦获得了资金，就必须将其用好，否则到了审计、绩效评价的时候就比较麻烦。这是市财政出于节约财政资金，缓解当前财政收入捉襟见肘的现状而出台的政策。

　　南方日报：那么，何时是“适时”调整市区财政分配机制的时机？

　　林江：这个文件用了“适时”这个相对比较灵活的说法，并没有给出具体的时间。一方面，是市政府要给部门及区县政府一个清晰的信息，表示现在肯定要去做这个事情，这是政府的宣誓，是很有必要的。

　　另外一方面，由于如果现在要砍掉专项资金，会得罪很多人，比如，如果要砍掉某个区转移支付专项，会得罪这个区，所以如果要动就一起动，需要联动。

　　而什么时候适时？需要市政府做好调查研究，对于这种重要的事情要找依据，一旦市政府主要领导顶住了压力，下决心了，就是这个文件正式推行的时候，而现在可能具体的措施并没有出台。