土地流转武汉样板调查:防止圈地和改变用途是难题

　　张汉苏和丈夫一起吃住在山上，背后是她租的山林。

　　张汉苏把九旬父母接上了山。

　　产权流转鉴定书。

　　城里阿姨退休后来村里承包3200亩荒山创业 政府一再强调不强制或诱导农民同意土地流转

　　武汉市黄陂区梳店村的村民老李没有想到，他承包了30年的土地会自发地整合起来。如今，村里土地适度集中成为了“自然选择”。

　　十八届三中全会召开后，土地流转成为了当下的热门话题。城里人来当“农民”，这能行吗？外来的人才和资本能持续带动农民增收吗？坚持农村土地集体所有性的前提将如何规范农村土地流转？

　　最近，武汉市的土地流转经验受到全国关注，武汉建立了农村综合产权交易所，试点农地三权分离，企业还可凭土地经营权抵押贷款。近日，本报记者专门前往武汉，对当地的土地流转进行了深入调查。

　　本版文、图/记者何涛

　　春节刚过，张汉苏就和丈夫上了山，张汉苏原是湖北省烟草局一名干部，一位热心快肠的女性。退休后，她作了一个大胆的决定，到武汉市黄陂区木兰山梳店村承包了3200亩山林。放着安稳日子不过，暮年开始创业，这使得她成为了名人。

　　退休阿姨上山创业

　　为什么到山里创业，张总说，干了大半辈子也闲不下来。退休后从朋友处得到消息，黄陂北有山地可以承包。她就决定试一试。

　　她创业的勇气很大，为了凑足前期投资，她卖掉了自己和婆婆的两套房，还拿出一套房子抵押贷款。每天与丈夫吃住在山上，为了照顾老人，她干脆将九旬父母接到山上长住。“她是背着父母上山创业，砸锅卖铁也要干一番事。”张汉苏丈夫老张笑着说。

　　张汉苏让司机开车带着记者参观她租下的山林，脸上洋溢着自豪。“以前没水泥路，我们修了16公里的环山路。”沿山路前行，记者看到山上种了不少茶树与油茶。为了挖出种茶叶的地槽，“雇了3台挖机挖了3个多月，光工钱就花了80多万元。”张汉苏说。山上还建有一个孔雀园，饲养有孔雀和野鸡，山谷里还开挖了鱼塘。一个大的农业项目初现雏形。

　　张汉苏一共租了3200亩山地。“2009年6月份签的流转合同，期限是40年，最开始的租金是每年每亩50元。”见记者前，她特意带上了不少证件，包括土地承包经营权证、林权证，还有鉴证书。

　　租下这么大面积的山林并不容易，她说，土地流转涉及100户农民，每个人都签了字。

　　梳店乡村村支书王书记说，作为黄陂北最早的土地流转项目，张汉苏是首个“吃螃蟹者”。当时还有一些老的村干部不理解，担心土地流转了，农民吃什么，做饭没柴烧。后来，反复做了半年工作。给村民们解释，要是外来者不来租，几十年还是一个荒山。

　　要做大少不了政府支持

　　张汉苏说，荒山要搞好很不容易，投入400多万元，直到去年才开始产生效益。目前的收入只能维持员工工资和公司开支，但要想做大做强，没有政府支持不可能。

　　张汉苏请了当地村民作为经理，而且还雇用了12名管理员工，长期在山上务工的农民有30人。

　　选种茶树和油茶也经过了一番思考。她说，目前山上种了1000亩油茶，根据武汉当地政策可以拿补贴。

　　选定了种植品种后，由于是全新的尝试，风险难以预测。“去年刚好遇到干旱，几百亩茶树都干死了。今年又种上了茶树。今年有修渠，但是山上的供水还是没办法解决。”

　　张汉苏聘请的本地农民当经理，李经理说，开发山林管理难度很大，因为以前没有种过茶树，没有经验。前段时间附近一个村民祭祖时，引发山林失火结果烧了几百亩油茶，由于村民很贫困也没有让他赔偿。

　　在运作的初期也遇到过麻烦。在她动用挖机时，也遇到个别村民阻拦，甚至坐在挖机上不让开工。还有一次，一伙人开车上山把锅碗都砸了。梳店村村支书王书记说，为了平息此事， 反复召开党员会、村干部会、村民会。土地流转没有地方的支持，就算是再大老板来这里也不行。

　　时间一长，村民的阻力也很少了。张汉苏说，她请到山上做事的人都是年近七旬的农民，一个月有1000多元收入，“关键是信誉，我们从来不欠他们的钱。”

　　对于土地流转政策张汉苏也有一些疑问，当初她与村民签的合同，租期是40年，但市里发放的鉴证书上注明的期限只有15年。“15年后，土地要拿出来重新分配，如果再分配这个村民，我们再续约。下一步看国家政策怎么搞。”

　　王书记说，梳店村有村民3300人，常住人口2700人，许多外出打工，留守的多是老弱病残。目前村里有接近一半的土地已经流转出去。村民自种的地还是抛荒的居多，接近到七成。有些油菜都是村集体帮着种的。下一步村里还想着怎样引进花卉苗木项目，把农田和部分荒山利用起来。

　　受政策刺激土地流转增长快

　　连日来，记者在武汉发现，参与农村土地流转的有大型的蔬菜公司、苗木公司，还有家庭、个人等，土地流转成为人们热衷讨论的话题。

　　农民自发的土地流转开始于什么时候不得而知，武汉市经管局土地承包科科长王文才称，此前农民间自发的流转现象较普遍，很多没有正式手续，多是口头协定或君子协议。

　　2004年武汉取消农业税，土地价值明显增加。“农民发现土地不再是包袱，而是财富了，所以想把土地收回来，租的人不同意，矛盾很突出。”王文才说，2007年，政府开始对土地流转进行规范化管理，在规范的同时，也对以前一些不规范行为进行清理。君子协定、口头协议等要求补签合同，租期一年以上的都要求按全市的统一格式合同进行补签，希望做好基础工作。

　　王文才说，为了推动现代农业和规模经营，武汉市出台了一些优惠政策，比如：2008年的15号文件，用3年时间每年拿出100万元加强武汉全市60多个乡镇街流转服务平台建设。第二，凡是流转土地在1000 亩以上的，合作社流转500亩以上的，每亩给予50元补贴，用于土地基础设施投入。每年市财政拿出1000万元来补贴，一共3年，用政策来刺激大规模土地流转。

　　武汉市经管局土地承包科科长王文才介绍，自从2008年的政策出台后，武汉土地流转市场发展迅速，平台作用明显。2008年流转了36.24万亩，2009年流转了99.77万亩，去年流转了168.17万亩。

　　为防纠纷：

　　摸索出一整套办法

　　武汉市经管局土地承包科科长王文才说，按照国家土地流转的相关法规，土地流转在乡镇一级就可以完成。投资者通过引荐或自己发现信息后，可以与一户户村民洽谈租地，也可以委托村集体集中租地。然后到所在乡镇经管站的服务平台对接洽谈，用统一格式合同，经管站作为第三方监管。流转500亩以上土地要到区经管局备案，流转1000亩以上要到市里备案。

　　“以前签两个合同，两张纸就搞掂了，现在每家每户要写委托书、 按手印，要土地承包经营权的复印件、身份证复印件。这些版本全部是在经管站的监督下做完的。”

　　为什么有这种改变呢？王文才说，因为遇到过这种问题，一旦土地收益高了，有的农民容易反悔，“说不是我签的字，是别人代签的。我们农业部门不是公安部门，没法鉴定。所以办手续的资料增加了这么多。”

　　为了避免土地流转中的一些问题，武汉已经摸索出一套办法：首先集体土地流转要开一个村民代表大会，要有三分之二以上村民参加，每个参会村民的身份证复印件要保存。第二，种植品种也要留存备案，这算是租户的一个承诺。“这套办法已经被农业部高度认可，我自认为已做得无懈可击了。”王文才说。

　　“确实还有问题，比如有人说身份证是别人拿去的，字是别人代签的。但目前从法律上来，可提供的证据就是这么多。”如果还有矛盾就只能调解，调解不了仲裁，再不行就是司法途径解决。

　　“目前土地流转中，可能也会有少数农民有些不满，说当时其实不愿意签字的。既然不愿意，为什么要签字呢？尽管不愿意，但只要签字了，就有法律效应。另一方面，我们一再强调，土地流转时不能强制、不能诱导农民签字。”

　　土地流转难题：

　　怎样防止圈地和改变用途

　　在土地流转过程中还出现了一个问题，就是土地流转的年限不等，有的很长，甚至长达50年。王文才说，包括荒山在内的集体所有荒地可以签50年，刚开始也有一些荒山签了50年。在没有完全规范时，有一些荒山签了50年，签30年、50年是不对的，第一，农户承包地，我国是30年不变，在现有的法律制度下，是从1998年到2028年，签几十年是不对。农民家庭承包耕地。所有权是村集体，经营承包权转让超过28年是无效的。只能签到2028年，剩下不到15年。“时间太长了，到时候可能有些说不清楚的矛盾。”

　　土地流转面积过大、时间太长，也会引来圈地的质疑。对此王文才说，曾发现一些社会工商资本确有圈地的嫌疑。后来，武汉市出台了一个文件，集体土地流转最长不能超过20年，20年后可以续签。这也是有依据的，因为合同法20年是一个周期。土地承包法规定可以到50年，但是没说一定要搞50年。出台这个政策后，圈地现象少很多。土地流转达5000亩、甚至1万亩的已经很少。

　　由于搞农业赚钱并不容易，土地流转后，有些人不搞农业，而搞一些其他的赚钱项目。王文才说，尽管有承诺和约定，但有些老板改变土地用途，建房子搞度假村，我们一个部门也难于管理，需要联合国土等部门一起来管。为了解决这个问题，几年前我们在几个地方也作了一些尝试，采取土地保证金制度。比如，租1千亩地，一年租金10万元，事先交租金1到3倍的保证金。准备2014年全市推行。

　　保证金制度有几个好处，一旦跑路了，可以给老板租金，改变用途可以用作复耕费用。“如果政府完全不管，愿种什么就种什么，光喊不能改变用途。但是没有政策，最终还是要改变用途，因为企业要生存。这还是要靠当地财政的调控的问题。上海种粮食国家一年给400元补贴，就算粮食不赚钱，拿了补贴也不会亏本”。

　　政府的政策肯定会有一定效果，但是也不可能完全管住，应建议地方政府把对土地用途的检查纳入对村干部的量化考核。

　　为了支持投资者加大土地投入，武汉市还试点推出了给流转土地经营权的抵押贷款政策。目前，通过流转平台抵押贷款有10多亿元。但王文才认为，这项政策很好，但也容易成为矛盾激发点。企业拿土地经营权抵押后，农民可能并不知道，容易发生矛盾。所以在统一的《武汉市农村土地经营权流转合同》中特意增加了一个条款：未经土地权属人同意和农村集体资产主管部门审查同意的，受让方不得将土地(包括经营权)申请抵押贷款。