李宇嘉：以审计来破除土地供应非市场化

　　首次对土地财政 “摸家底”式的审计已经在全国范围内展开，笔者认为，本次审计应当从促进房地产市场化的角度出发，从房地产源头——土地入手，彻底清除阻碍房地产实现市场化的最后一块堡垒，以市场化来破全局改革的难题。

　　土地的非市场化是 “楼市乱象”一直无法根治的原因，房价长期以来只涨不跌、楼市调控“屡调屡败”、供求失衡；若源头上的土地无法实现市场化，我国房地产行业就无法实现市场化发展。近年来，楼市在市场化道路上进展之所以并不顺利，甚至有滑坡迹象，突出的就是各种限制性的行政干预不得不登堂入室，这事实上是上游土地非市场化造成的。

　　土地长期非市场化运行，固化在土地和房地产上的一些地方政府行为乱象就无法避免，如地方举债失控、抵制国家调控、热衷于以土地搞大型项目开发、热衷于搞开发区和新区、老百姓需要的公共服务长期滞后等。地方政府在土地和房地产领域出现的上述乱象，与我国当前改革的重点领域密切相关。

　　1998年住房市场化改革以来，在房地产中游和下游，市场化推进获得了长足进步。但处在房地产行业上游的土地领域，尽管在2004年8月31日后，国家规定全部经营性用地一律实行市场化的“招拍挂”出让模式，而且我们也看到了开发商在土地市场上的竞争是何等激烈。但充分市场化的也只有不到21%的住宅用地和8%的商业服务业用地，而在占比超过50%的工业用地出让领域，“招拍挂”基本上变异为“量身定做”的伪市场化或不透明的协议出让。即便是充分市场化的住宅用地和商业用地领域，也要扣除政府集资建房用地等非市场化部分，真正市场化的用地部分不足20%。

　　工业用地领域的非市场化，源于地方政府做大经济规模、税收规模、获得良好政绩考核和直接插手政府项目等方面的考虑。工业用地价格优惠，甚至减免地价是各地方政府提高招商引资竞争力，吸引国内外知名企业进驻本地的最佳手段。尽管牺牲了地价，但建设工业园区，引入知名企业，上大型生产或城市项目，再辅之以银行贷款的支持，通过用地出让带动项目投资，能够在短期内获得固定资产投资增长、经济和税收增长、城市面貌改善的综合绩效，这是最受地方政府青睐的土地利用方式。

　　工业用地低地价、甚至免地价，一方面造成了工业用地低效利用。我国工业用地综合容积率仅为0.6，土地资源浪费严重，造成住宅用地相对短缺；另一方面，城市“摊大饼”式扩张造成政府无力同步供给基础设施，城市扩张超前于基础设施建设，城市各类新区和开发区沦为“空城”或“鬼城”。

　　作为生产要素，工业用地低地价，造成很多产能过剩行业的扩张在不可能的情况下成为可能，僵尸行业和企业难以退出，环境污染和银行风险突出，产业升级举步维艰；以土地撬动社会融资，进而实现政府举债，带动项目开发和全社会固定资产投资的经济增长模式，让地方政府利益化、公司化，距离公共服务型政府渐行渐远。土地非市场化，造成政府直接插手区域开发和工程项目从立项、规划，到招投标、建设材料采购，再到建设和运营等各个环节，政府越位干预市场，开发和建设过程不透明，腐败问题严重。

　　地方政府在工业地价上的损失，在住宅用地上得到了弥补。住宅市场化改革，让终端住房消费和投资异常活跃，这直接带动了前端土地 “招拍挂”环节地价不断上升。2004年楼市大发展以来，50个主要城市“招拍挂”住宅用地价格翻了5~8倍，远高于同期住宅价格3~5倍的涨幅。土地财政是由住宅用地高地价和工业用地规模化组成的，前者是地方政府的“第二财政”，也是楼市乱象和高房价的罪魁祸首，政府推高住宅商业地价和房价具有内在激励，而后者是地方政府实现政绩、经济增长职能的“最佳载体”。

　　即便是由住宅用地“招拍挂”获得的高额土地出让金，由于在支出上没有硬性约束，长期在预算外运行、操作空间大、不透明，除了弥补拆迁补偿费用，绝大多数用在了补贴工业园区基础设施建设、政府平台注资、基础设施前期投入，而以土地出让金启动的一些公共服务类项目，往往呈现“高大上”而不符合老百姓的实际需求。

　　从本质上讲，土地已经成为地方政府实现政府经济和收入增长目标的工具，非市场化是出于这些目标实现的方便而有意为之。本轮土地审计的目标之一要放在土地供应完全市场化上。一方面，要严格落实关于征地足额补偿和市场化补偿的各项政策，提高征用集体土地的成本，消除地方政府盲目扩大土地征用和出让规模的激励；另一方面，经营性工业用地要严格实施“招拍挂”市场化出让、市场主体平等准入的政策，提高工业用地成本，彻底消除地方政府借工业用地低价，扩大经济规模、插手具体项目的激励。而工业用地价格提升后，过剩产业和产能也难以继续存在下去，地方债务风险也就下来了；最后，住宅用地领域也要完全的市场化，住房保障仅限于基本保障，其余住房需求全部进入市场，严禁政府集资住房供地。土地实现完全的市场化后，住宅相对溢价将吸引更多的地进入住宅市场，住宅市场的各种乱象就少了；土地市场化后，房地产市场上中下游完全的市场化就实现了，上游对下游的制约也就消除了；土地市场化后，地方在政府借助土地实现项目投资、经济增长和个人利益的激励就少了，维系过剩产能、部门利益的激励也少了，固定资产投资主导的经济模式也就改观了，政府经济增长职能也就弱化了。再辅之以严格界定公共服务的范畴，并逐笔展开土地出让金是否符合用途的功能性审计，政府就可以回归公共服务职能了。