贾康：房地产税立法应明确“调节高端”

　　关于直接税和当前较有争议的房地产税问题，首先应放置在总体税制改革背景理解。在全面改革的顶层规划之下，必须解决在“现代治理”、“全面改革”、“法治化”取向之下，如何实质性推进制度建设，而税制改革是必然要解决的问题。建设现代国家和现代社会，必须匹配现代税制。十八届三中全会提出，要逐步提高直接税比重。这个大的思路涉及到社会在新发展阶段如何降低总体“税收痛苦”，在体现税收筹集收入功能的同时发挥调节功能。在上述背景下，税制改革带有“牵一发动全身”的特点，也更需要呼应纳税人意识、公民意识上升所提出的一系列新的诉求和化解相关的纠结。

　　税收三论错在哪

　　在多年研究财税过程中，笔者碰到了不少税收调节中明显存在的错误思维取向，大体可概括为“税收三论”，但在实际生活里却可以观察到这些取向往往很有影响。

　　“税收三论”中的“第一论”，是实际生活中有时候会冒出一种“税收万能论”，认为改革开放初期强调用经济手段调节经济生活，税收在筹集收入的同时要发挥杠杆调节作用，于是什么事情来了都希望税收调节，甚至因此设置了不少匪夷所思的税种，如上世纪80年代的“烧油特别税”等。当然，随着改革深入，人们对税收作用有了更为深刻的了解，现在“税收万能论”已经越来越不是主要倾向。

　　第二论是在实际生活中间，在不少具体的管理环节上，不再强调税收调这个调那个，特别是一些工作中有畏难情绪时，实际滑入一种调节方面的“税收无用论”。这种“税收无用论”在学理上很难有系统化论述，在实际生活里却大有市场，现在还往往出现“税收作用是有限的”的说法。税收作用当然是有限的，经济生活里存在那么多变量，税收只是其中一个。但“税收作用是有限论”的背后，却潜藏非常消极的态度。比如收入分配问题，有观点认为收入分配调节方面税收作用是有限的，应主要依靠公平竞争和机会均等。这里其实存在严重的认识误区，因为收入分配可分为初次分配和再分配的，初次分配更强调的是公平竞争、机会均等，而再分配阶段税收调节作用是无可回避的，这时再强调税收作用的有限而再滑入初次分配的逻辑，实际上是认为税收无用无为，是一种在学理上存在明显偏颇的认识框架。

　　第三论也是近几年很有影响的说法之一，即“自然演变论”。持此论者强调，拿我国直接税发展和其他经济体的税收发展做一个比较，要回到一个所谓“自然演变过程”的认识框架上，即我国现在发展阶段还比较低，不要想象在比较低的阶段上直接税能发挥多少作用。拿着这个逻辑往下推，那么中国税制改革就没什么可塑性。这样的逻辑等于否定了税制改革的必要性。“税收法定”当然有历史性的“水到渠成”问题，但税制决不是自生自定，是要通过立法，需有一个塑造制度的努力过程。税收制度建设必然要求有能够发挥主观作用的主体，即立法机构牵头优化税制。

　　从批判“税收三论”可以看出，税制不是万能的，但在建设中国社会主义市场经济、推进经济社会转轨过程中，不考虑税制改革是万万不能的。

　　立法应加快推进

　　现在实际生活里建立现代税制很典型的困难问题——直接税比重如何提高？说了这么多年的在住房保有环节、不动产保有环节的房地产税，关键就在于从无到有形成合理的税负调节。

　　事实上，早在十几年前有关部门曾经以物业税概念，通过文件的确定在国内找了六个地区，后来扩大为十个地区，进行模拟空转的试点，希望将这个税制推进到改革、运行的状态。后来，感觉以物业税的概念实操，要经过立法程序比较复杂，又知道现实生活中有急迫的需要，于是就走了捷径：由于1986年出台的《中华人民共和国房产税暂行条例》，授权国务院制定具体实施规则，于是在上述授权之下，启动了上海、重庆两地房产税试点，使这两地在住房保有环节上，或者针对增量，或者对一部分存量加一些高端增量，从原来完全无税负状态进入有税负状态。这个改革总体来说，符合“逐步提高直接税比重”的大方向，也是一个在敏感的、牵一发动全身的重要环节上值得肯定的改革尝试。

　　十八届三中全会明确要求，“加快房地产税立法并适时推进改革”，有人将此解读为立法先行，所以必须等待立法过程的完成再依法执行房地产税。如果从改革实际的“时间表”来看，2015-2016年很关键。最顺利的情况(只能是理论假设)是，2015年通过一审、二审、三审，也很可能四审，还要征求社会各方意见，还要看这个程序怎么往前发展。决策层要求，2016年财税配套改革重点和基本事项要见眉目。如果按照上述要求，笔者认为必须争取2016年完成房地产税立法审批，2017年就不是扩大试点范围的问题，而是有适应性地在国内各行政区依法执行。

　　在此背景下，应肯定房地产税的正面效应。房地产总体调控不仅是市场和产业问题，也是保障房“托好底”，实现房地产市场健康发展的统筹协调、双轨协调。在房地产市场上，住房概念的产权房、商品房需要有一个保有环节的税负来优化和调整各方面利益预期，使供需状态尽可能趋向于平衡，减少泡沫，以此提高市场与产业的健康度，提高土地集约利用程度。房地产税也会激发空置房转入租房市场或交易市场，这都是资源配置的优化。从长期来看，此税虽然不能改变中心区域(即还要不断扩大的建成区)的不动产(包括住房)均价上扬曲线的大趋势，但会使上扬曲线的斜率不那么高，这对整个社会生活来说也是一种正面效应。

　　此外，房地产税还有一系列其他正面效应：第一，配合地方税体系建设，解决1994年分税分级财政体制框架在中国省以下怎么落实的全局性问题，对地方税体系会有特别独特的重要贡献。第二，房地产税会在收入分配方面产生一定影响，优化收入分配和财产配置，实现“抽肥补瘦”的功能。第三，房地产税对我国以后的税制结构有所贡献，即逐步实现从当前间接税比重过高向提高直接税比重转变。第四，房地产税客观上应该配置在地方基层，覆盖社区和地方低端辖区，政府需要让信息最大限度地透明化，认真征求和体现民意，促进民主化、法治化的相关制度建设的过程，同时提高公民参与度和公共事务决策方能力。

　　明确“调节高端”

　　在可以预见的历史时期内，中国要推行房地产税制改革不能简单照搬美国的普遍征收模式。美国是一平方米就征一平方米的税，中国必须给出第一单位的扣除，扣除以后调节高端。那么，第一单位扣的是一套房，还是扣人均平方米？这可以讨论，各有利弊，但一定要坚持“调节高端”的思路。在全面改革未实质性解决收入分配合理化问题之前，对所有的住房都征收保有环节税，会遭到普通大众的抵触和反对。因此在房地产税立法过程中，有必要明确扣除第一单位。

　　要建立房地产税制度框架，需要一定的历史耐心。这个框架建立后，将是一个不可逆转的趋势，将使直接税慢慢起更大作用。可以预见，将来我国将形成以下几种直接税：住房保有环节税，个人所得税改革，以及未来要研究开征的遗产和赠予税。房地产税改革首先是落实全面改革部署里必须经受的历史性考验。

　　现在的房地产市场的表现也令人有些困惑。有观点认为，房地产市场已呈下滑趋势，如再推出房地产税制改革，房地产市场会不会崩盘？其实我认为，房地产市场的相关主体都早已有预调整，在这种预期下对空置房的消化过程其实已经在进行。我认为，不能因为现在房地产市场出现调整与分化，就动摇房产税改革的决心，大方向之下总体实施条件还是具备的。房地产市场的调整与分化，形成了一个使市场走向健康的良好契机，总体来说是盘整、调适，这个调整又结合了经济“新常态”。在这个过程中间，政府的取消限购、更多地运用经济手段等，都是适应性调整，都是值得肯定的政府职能定位。再往后还要看政府推进改革的制度建设能不能在房地产市场问题上经受考验：面对这么多困难棘手的问题，按照建立健康可持续的现代市场经济逻辑，逐步提高直接税比重。