城市化快速推进“地下问题”不容忽视

　　建国以来规模最大的、拉网式的地下油气管线安全大检查正在进行，并将持续到今年的3月份，行业管理者做出如此大范围的隐患排查，缘于去年“11·22”中石化东黄石油管道泄漏爆炸事故所暴露出的地下管线问题之严重、管理之混乱。更为重要的是，30多年的快速城市化以及未来若干年城市化继续加速的情况下，不得不防范和应对城市地下管网寿命周期“浴盆曲线”两端的风险：一方面，随着近年来城市边界的不断扩展，新铺地下管线投产初期在设计、施工和管材方面的问题开始逐渐暴露，进入了“适应性”的事故高发期；另一方面，城市老城区地下油气管网服役时间超过20年的约60%，而东部油气管网服役运行已超过30年，进入了因腐蚀破损等原因而步入“老龄化”事故高发期。

　　但是，从“11·22”事故和在这之前爆发的系列地下管线事故(如2010年黑龙江巴彦县地下水污染、2013年6月和7月发生的大连石化爆炸和漳州腾龙芳烃PX爆炸，以及不久前爆发的12·26泸州输气管爆炸等)揭示出来的问题看，地下管网寿命周期独有风险的暴露仅仅是冰山一角，城市化快速推进和重化工业先行战略下，对于经济增长过分追求、城市相关规划齐头并进但缺少统一布局、综合协调、长远规划以及环评和生态保护的忽视才是最应该重视的。

　　30多年快速城市化后，各大中城市均面临交通拥挤、住房困难、环境污染和公共资源短缺等问题，这些被称为“城市病”的问题让大城市主政者头痛不已，而目前新型城镇化、新土改、城市布局调整、大城市各种限制性政策等实施也在致力于解决“城市病”。事实上，大城市这些“地上问题”在困扰我们的同时，快速城市化后的今天，城市的“地下问题”也到了爆发的密集期，但相比“地上问题”，眼睛看不见的这些“地下问题”并没有得到应有的重视。甚至，很多老百姓、学者都不知道在自己每天生活和工作的城市，还存在一个与地上同等重要的、与自己生活密切相关的地下公共空间和设施体系。

　　实际上，与城市的地上的空间公共资源、基础设施需要合理配置、维护和改善一样，给水、排水、燃气、供热、电力、电信、工业及其他等八大类管线铺设所形成的错综复杂的“地下城市系统”也要给予同样的待遇，甚至是更高的待遇，因为我们能够用肉眼发现地上可能出现的安全隐患，给处理也留出了时间和空间，而地下的这些“生命线”、“保障线”系统若得不到应有的重视，不出事则已、但凡出事可能就是大事，缓冲的空间和时间比较有限。

　　之所以如此担忧，与近年来我国地下管线系统出问题的特征有关。据地下管线委员会统计，2008-2010年间，全国仅媒体公开报道的地下管线事故平均每天就有5.6起。而这些事故因管线寿命周期内规律性风险引发的极少，大多数是因为地上空间定位重叠、管线间多头管理、负荷超重、城市建设乱象(乱打桩、乱开挖等)和安全生产规则得不到遵守等所致。例如，去年8月份发生石化爆炸的厦门海沧南部，在《厦门市城市总体规划(1995-2010)》中被定位为发展石化工业，然而在10年后的《厦门市城市总体规划(2004-2020)》中又被定位为“城市次中心”，承担综合性分区配套服务中心职能，这意味着城市化的触角开始伸向原本不应住人的化工区。同一问题在“11·22”事故的黄岛、石化城市安庆和吉林等城市均不同程度存在。原国家环保总局曾组织了全国化工石化项目环境风险大排查，显示在排查的7555个项目中，有2489个布设于城市附近或人口稠密区，占32.4%。

　　在国际上，地下管网建设一直遵循“先来后到”的原则，如果输油管线是建设在先，那么后续的城市管网系统就应该避开，但不管从“11·22”事故看，还是从巴彦县地下水污染事件看，都存在着地下给排水管道和输油管道布置不合理，造成叠加后的积压、地上建筑物挤占空间，挪线和维修空间不足的问题。在城市范围快速扩大的区域，这些问题绝非个案。多头管理和利益协调难也很严重：“11·22”事故中的黄岛地下有11条管线，其中管线的规划归规划局管、建设开工归建设局管、建设中挖掘道路的许可由市政部门管、管线工程档案归城建档案管理部门管。部门都有利益，难以协调，造成“谁都在管、谁都不管”的现状，就像地上不断发生的井盖事故一样。值得注意是，在国务院督察组的协调下，输油管线路和市政管网线路图才第一次“碰头”，黄岛区地下管网全貌也才第一次被看到，很难想象这就是“世界级石化基地”。

　　说到底，地下管网问题是城市化快速推进、经济增长大过一切、重化工业先行、城市规划缺乏前瞻性和协调性、环评无法在规划中前置、“先上车后买票式”补救等原因所致。城市化快速推进后，城市地上建筑物密度和承载力在短期内急剧上升，而地下管网系统的密度和利用强度也在同比例上升。这种变化往往与城市产业的先行布局、后续规划有冲突，先工业化后城市化的中国，必然会出现这种冲突。照理说，完全能够通过前瞻性的城市规划、环评制约、各管理部门来协调，从而在预留和保护地下管网各自生存空间的前提下，构建地下管网平等相处、长期共存的生态系统，就像伦敦、纽约和巴黎等大都市存在了几百年但相安无事的“地下城市”(伦敦百年下水道被称为“工业世界的七大奇迹”)。

　　但是，不仅城市各项规划缺乏前瞻性、规划所涉部门利益也难以协调(如从属于央企的油气和通信布局与地方城市布局的协调)、环评无法制约产业规划的通过，绕过环评批项目成了常态。在城市重点发展重化工业(如环渤海地区除秦皇岛外的沿海地市都将发展临港石化产业作为重点产业)、地上空间无序布置和人为调整造成管网改造迁移成本大等问题的面前，事态变得更加严峻。目前，不仅市政部门对地下管线铺设和管理安全规则遵守得少，而且尚有逾60%的城市未进行地下管线普查。当务之急，除了进行安全大排查外，更要建立地下管线综合管理机构，建立地下管线综合信息管理系统，重新划定城市生产、生活和生态空间分布区域和隔离带，通过地下管线立法严格安全检查，建立预警、事故处理、责任跟踪和处理制度。 (作者单位：深圳市房地产研究中心)