征地和社会保障不宜捆绑在一起

　　陈健珊 绘

　　◎论坛嘉宾：

　　叶兴庆 国务院发展研究中心农村经济研究部部长

　　党国英 中国社科院农村发展研究所农村宏观经济室主任

　　廖永松 中国社科院农村发展研究所农村政策研究室

　　杨一介 中国社科院农村发展研究所农村宏观经济室副研究员

　　◎主持人：

　　南方日报记者 龙金光

　　只有存量集体经营性建设土地可能入市

　　南方日报：集体经营性建设用地的概念和内涵如何理解，目前各界的解读差别非常大。您怎么看这个问题？

　　叶兴庆：需要注意的是，对这一突破性举措仍有严格的限制条件：强调“在符合规划和用途管制前提下”，这意味着农村集体公益性建设用地和农民宅基地不在入市之列，只有存量集体经营性建设土地可能入市。

　　党国英：集体经营性建设用地其实就是乡镇企业占地。对于珠三角来说，乡镇企业占地已经进入市场。这样一来，可供使用的集体经营性建设用地不多。所以，如果广东简单套用中央政策意义不大。

　　廖永松：关于集体经营性建设用地入市这块，具体怎么操作存在很多分歧。从国家层面上来说，还是控制的。尤其是农村的集体用地，目前的政策规定不是很明晰。

　　南方日报：那么，按土地管理法规定，农民自用的和入股的这些土地算不算经营性建设用地？还是现在已经进入市场的处于经营状态的这些建设用地算经营性建设用地吗？

　　杨一介：关于农村经营性建设用地，如何来界定何为经营性建设用地，应该是解决这个问题的出发点。

　　党国英：农民入股的已经作为非农用地的，是经营性建设用地。现行政策并不把住房作为集体经营性建设用地，但我认为应当将宅基地也作为经营性建设用地。

　　因此，现行土地政策应当做出调整。对于农村土地，应当作出统筹规划，不能简单将集体经营性建设用地、宅基地和公用土地分开。

　　要采取多方面措施维护农民权益

　　南方日报：征地制度改革面临的困难在哪？

　　叶兴庆：目前征地补偿标准难以保障被征地农民的长远生计，农民意见很大，矛盾纠纷不断。十八届三中全会的《决定》提出“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”，就是要解决这些问题。“合理”，就是要完善征地价格形成机制，改变按原用途补偿的原则，使被征地农民合理分享土地城镇化产生的增值收益；征地涉及到农民住房拆迁时，不能再按地上附着物补偿，而应保障被征地农民的居住权。“规范”，就是要改革完善征地审批、实施、补偿、安置、争议调处裁决等程序，防止地方政府滥用征地权。“多元”，就是要从就业、住房、社会保障等多个方面采取综合措施维护被征地农民权益，特别是应探索留地安置、区段征收等新途径，使被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障，确保社会和谐稳定。

　　杨一介：征地是个老问题。个人认为，从法理上来讲，区分公益性用地和经营性用地是决定土地能否征收的基本标准。征地具有强制性、公益性和对价补偿三个原则，其中强制性必须是建立在公益性基础之上的。这与通过市场进行交易的土地并不一样。

　　现实要解决的问题，一是如何把土地政策的基本原则落实到基本法律法规上，并且要保证法律法规具有现实可操作性。公正的补偿如何实现、地价如何确定、确定的标准是什么，这些问题都是今后的立法和政策制定中必须要确定的。

　　第二个问题是，将征地和社会保障捆绑在一起不太好。从法律上来说，土地被征收后，农民得到的补偿是对财产权的补偿，它不能够代替社会保障。同时，也不能用社会保障来置换农民被征地后的财产补偿，不然不是剥夺了农民的财产权吗？所以，从法律上和文义上，都不能得出社会保障代替征地补偿的结果。社会保障是农民应当享有的社会权利，但你不能以社会权利为借口来剥夺他们的财产权。具体保障到什么水平，要根据我们的财政收入和经济社会发展水平来定。

　　另外，土地征收还急需完善土地征收争端解决机制。

　　征地“补偿”概念应该转换为“交易”

　　南方日报：对征地制度改革，您有哪些建议？

　　党国英：关于什么情况下可以征地，我认为只有极少数情况才需要征地。在我看来，非农产业并非一定要使用国有土地，现在很多非农产业使用的实际上并不是国有土地，这个现状我们要承认。要让农民自己集体作为土地开发的主体。

　　所谓“补偿”问题。我并不认同“补偿”这个概念。我认为这个概念应该转换为“交易”，市场什么价，你就给我什么价，该交易就交易，为什么说补偿呢？

　　如果确实要征用土地，程序和方式一定要注意，要参照市场价。

　　廖永松：国家要加强土地开发的规划，尤其是不能轻易改变农业用地的用途。政府开发农村土地一定要有序进行，不能太快。在我看来，对农村土地的开发一定要尊重当地经济社会发展的水平，毕竟土地具有很强的公共属性，不能强迫农民出让土地。

　　杨一介：社会保障和征收补偿要严格区分。这也符合赋予农民更多财产权的精神。