全国市政府财政透明度报告：仅14城公开债务数据

　　清华大学公共经济、金融与治理研究中心《2014年中国市级政府财政透明度研究报告》

　　并推出“2014年289个城市财政透明度排行榜”

　　【封面故事】市政府的钱花哪儿了

　　《中国经济周刊》 记者张璐晶|北京报道

　　“取之于民，用之于民”是中国税收的基本原则，而税收是各级政府财政收入的主要来源。对于广大纳税人来说，政府的财政收入怎么花、花到了哪里，都是他们关心并希望能获知的重要的信息，即政府财政透明度成为市民和纳税人越来越关注的公共话题。

　　与此同时，政府财政公开透明还是国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分；公开透明、让权力在阳光下运行亦是反腐倡廉的有效措施。

　　继2012、2013年之后，近日，清华大学公共经济、金融与治理研究中心财政透明度课题组再次发布《2014年中国市级政府财政透明度研究报告》（报告全文详见清华大学公共管理学院网站http://www.sppm.tsinghua.edu.cn）和“2014年289个城市财政透明度排行榜”，其研究范围为全国285家地级市政府和4家直辖市政府（不包括三沙市、港澳台地区）。

　　报告重点解读

　　“四本账”透明度不同：公共财政预算最高，国有资本经营预算最低

　　本次统计采用从互联网获取全样本数据的方法，指标体系分为“机构公开”、“财政报告和数据”、“其他相关信息”三个部分。其中“财政报告和数据”和“其他相关信息”包括公共财政、政府性基金、国有资本经营和社保基金等政府收支的“四本账”、部门预决算公开、三公经费、专项资金等。

　　课题组提出全口径政府财政信息公开、用户友好发布、一站式服务三大指导原则。课题组认为，政府财政信息公开透明应当做到全面、完整与准确，因此，全口径的财政信息公开是政府财政透明度最重要的原则。此外，政府财政信息公开的形式也是指导财政透明度的重要原则。在前两年收集市级政府财政信息与数据的过程中，课题组发现各政府网站普遍存在界面不友好、查找网页路径太分散等问题，影响社会公众和各类机构对政府财政信息的有效查阅与使用。因此，在今年的调查中，课题组特别强调了用户友好发布、一站式服务两大原则，对公开形式提出进一步要求。

　　考虑到市级政府需要一定的时间通过法律程序发布信息，今年数据采集窗口期截至2014年6月15日。数据采集方法为通过联网收集各市政府网站公开的相关信息与数据。

　　今年，课题组对公共财政、政府性基金、国有资本经营和社保基金的预决算情况进行了两个连续财政年度（2012—2013、2013—2014）的评价，包括：2012年财政预算执行情况（或决算）、2013年财政预算、2013年财政预算执行情况、2014年预算。

　　从实证结果显示的情况看，政府“四本账”预算体系，按照公开的完整程度排序，依次是：公共财政预算、政府性基金预算、社保基金预算和国有资本经营预算，其中，社保基金预算和国有资本经营预算公开程度十分接近。

　　公共财政作为全口径财政收入和支出主要部分，一直以来都是财政报告中重点提及的部分。随着近年来地方政府对于土地财政的依赖，政府性基金在全口径财政预算中的地位也在不断上升，甚至有超过公共财政的情况发生，因此在财政部等有关部门陆续出台意见进行督促的情况下，政府性基金预算的公开程度有了明显提高。社保基金预算具备一定的专款专用性质。尽管国有资本经营预算虽然在2007年开始试点，但在地方中的推广相对较慢。社保基金预算的试行则开始于2010年，起步相对较晚。因此，国有资本经营预算和社保基金的预算公开相对落后。

　　北、上、广财政透明度蝉联前三

　　2014年中国政府财政透明度指标体系的总分值为540分。从2012年课题组首次进行市级政府财政透明度研究以来，广州市、北京市、上海市等大城市的财政透明度一直名列前茅。

　　2014年广州市、北京市和上海市财政透明度得分，分别为460.5分、457分和448分。2013年，上述三城市也位列透明度排行榜前三名。总而言之，排名在前十的城市在机构公开、财政预决算公开和其他信息公开方面做得比较好，反映出了这几个市政府较高的治理水平。

　　在“财政报告及数据”部分，广州市、北京市、上海市在“四本账”（公共财政、政府性基金、国有资本经营和社保基金）的2012年预算执行情况、2013年预算、2013年预算执行情况和2014年决算上都能够做到以报表的形式公开，且信息都比较全面，得分都比较高；相较于北京市、上海市，广州市做得较好的地方在于社保基金预决算的公开。

　　在“其他相关信息”部分（包括政府性债务、三公经费、大额专项资金及重点项目、政府采购公开以及预算编制说明），上述三个城市的公开情况有所差别。北京市和上海市公开了政府性债务相关数据，而广州市没有公布政府性债务数据，但广州市在三公经费和名词解释上的表现要优于其他两个城市。

　　4个直辖市中，重庆市的排名比较靠后，位列第153名。从具体的得分情况来看，重庆市在“机构公开”部分得分尚可，但在“财政报告及数据”部分，并没有公布政府“四本账”的具体报表，同时在财政报告的公布上也滞后，并没有公布2013—2014年度财政报告；此外，在“其他相关信息”部分，也未能公布三公经费和大额专项资金。

　　广东、广西两省份的财政透明度表现最抢眼

　　课题组调查研究发现，我国市级政府财政透明度存在严重的不均衡现象。

　　以财政透明度前三十名的城市为例，财政公开透明较好的城市在地域上比较集中。除直辖市外，前三十名城市所在省份包括广西壮族自治区、广东省、四川省、山东省、湖北省、安徽省、浙江省、江西省、福建省共9个省（自治区），仅占到了我国内地28个省（自治区）的不到三分之一。

　　此外，西部地区仅有四川省成都市进入前三十名，而中部地区仅有湖北省武汉市进入前三十，而东部地区城市占据了前三十中的剩余二十八席，也就是说东部地区在财政公开透明的进程上要远远领先于中部和西部地区。

　　在所有省份中，表现最为抢眼的是两广地区。广西壮族自治区共有7个城市进入前三十名，而广东省共有6个城市进入前三十名，两个省份加起来占据了前三十名城市的近一半，报告对此分析认为，这说明财政公开透明与地方主要领导的认识和要求非常相关，主要领导对财政公开透明重要性的理解较高，对财政信息公开的指导工作做得比较好，往往会带动整个省份在财政透明上的发展。

　　整体进步最为明显的是广西壮族自治区，在“2013年中国市级政府财政透明度排名”中，广西仅有一个地级市玉林进入前三十名，而今年，广西成为进入前三十名城市最多的省份，共有包括南宁、柳州、梧州、贺州、百色、贵港、玉林在内的7个城市进入前三十名。

　　政府性债务公开得分普遍较低

　　在政府性债务的公开上，只有14个城市公布了相关数据，占城市总数的4.82%；同样，三公经费方面表现稍好，有150个城市公布了数据，但数据并不完整，得分普遍较低。

　　导致这种情况的主要原因在于：一、绝大部分政府性债务由市区县政府的投融资平台公司承担，市政府并未在国有资本经营中公布这些平台公司的相关情况，也未公开地方国有企业财务情况。二、目前许多市政府负债水平较高，在主观上难以加以披露。三、至于三公经费，客观上，它并非单独的操作科目，往往隐含在行政开支及其他科目里，其统计口径也存在较大的争议；主观上，也存在难以完全披露的一些现实考虑。但是，无论有何理由，这两项的公开透明都是改善政府治理体系的重要内容。

　　清华大学公共经济、金融与治理研究中心

　　延伸阅读

　　政府财政的四本账

　　公共财政包括税收收入、债务收入、国有资产收益、政府费收入等和购买性支出、转移性支出等。

　　政府性基金，是指各级政府及其所属部门根据相关法律法规，为支持某项事业发展，按照国家规定程序批准，向公民、法人和其他组织征收的具有专项用途的资金，包括各种基金、资金、附加和专项收费。

　　社保基金主要包含五大类：基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金。

　　国有资本经营预算，是国家以所有者身份对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算。