预算法成财税改革突破口:政府花钱须让公众看得见

　　预算制度改革是突破口

　　政府花钱须让公众看得见、 看得懂

　　《中国经济周刊》 记者 刘永刚|北京报道

　　新一轮财税体制改革要重点推进三个方面的改革:改进预算管理制度;深化税收制度改革;调整中央和地方政府间财政关系,建立事权和支出责任相适应的制度。

　　中央财经大学财经研究院院长王雍君认为,三个方面的任务是相辅相成、缺一不可的,但从具体操作来讲,应该以预算管理制度的改革为一个中心,或者说突破口。短期来看,预算管理制度改革是重中之重,改革重点是规范预算程序;中长期来看,中央和地方的收入划分和支出责任的划分是重点,其核心是改革转移支付制度。

　　“透明预算”须公众能看懂

　　6月25日发布的审计署对2013年中央财政预算执行情况的审计显示,预算编制不清晰,约束力不强,财政资金的虚报冒领,矿产资源转让中不当利益等问题,仍然存在。

　　王雍君认为,十八届三中全会决定中“透明预算”的提法给出了很大的改革空间。

　　学者们以往谈预算都不敢奢望“透明”,认为“公开”就不错了。这是因为在一些政府部门公布的预算信息仍然相当模糊,总的来说,在预算收入方面的信息多于预算支出的信息,支出方面只能看到资金的投入方向,看不出支出的具体用途。

　　王雍君认为,预算公开并不等于透明,更不意味公众能看懂。公开预算只是一个手段,有时候政府亮了账本、报表,或者公布一部分,就算公开了。“做到透明预算,让专业人士甚至公众能看懂是符合法治政府要求的,也是一个基本要求。”

　　“全口径”管理不亚于一次革命

　　此外,中国社科院学部委员、财经战略研究院院长高培勇告诉《中国经济周刊》,预算管理要不要真正实行“全口径”,是事关财税体制改革根本方向的问题之一。

　　所谓全口径预算,即全面取消预算外资金,将所有政府性收入纳入预算管理。从2003年十六届三中全会正式提出“实行全口径预算管理”的改革目标迄今,已超过10年时间,尽管先后推出了一系列的调整、整合动作,逐步形成了公共财政预算、政府基金预算、社会保险预算和国有资本经营预算四类预算的现实格局,但这一目标始终未能真正实现。

　　高培勇指出,四类预算中,规范程度最高的是公共财政预算,这类收支有统一的制度规范,须接受并通过各级人民代表大会的审议、批准,且可在各级政府层面统筹使用。而其余三类预算都属于“备案”性的审议。按照2013年的预算数字计算,在包括上述四类预算收支的盘子中,公共财政预算收支所占的比重,为65%上下。其余三类预算收支所占比重数字加总,达35%左右。这意味着,当前中国的政府收支规模,真正纳入“全口径预算管理”视野或完全处于“全口径”控制之下的比重,距十六届三中全会设定的目标,还有相当长的一段路要走。

　　高培勇称,实行“全口径预算管理”改革的最终目标是将所有政府收支纳入其中,并进行高效、统一管理,这实际上不仅仅规范了财政资金,还涉及大量地方政府事权的规范,要求将地方政府的事权与财权高度匹配,并建立综合的政府收支问责机制,由人大等机构对政府行为进行预算控制,是财政收支管理向政府理财观念转变的深刻变革,是执政者自己对自己的改革,其潜在意义不亚于一次革命。

　　“给人大充足的时间审查预算”

　　“改进预算程序包括预算的准备、审查和执行三个环节,特别是在前两个环节,预算的准备和审查中,应当着力加强人大的作用。”王雍君说,“人大审查预算的时间太短,应该参考国际惯例至少延长到4个月,给人大充足的时间审查,此外在预算编制过程中还要注意财政部门和职能部门的分工合作。”

　　“许多国家议会将60%的会期都用在审核预算上,我国安排的时间却不多。”曾参与预算法修订的全国人大常委会委员、财政经济委员会副主任委员尹中卿认为,我国现行财政年度与自然年度相同,而批准预算的时间往往在3月之后。年初的预算执行计划经过层层审批之后,往往要下半年才能到位,导致支出执行进度滞后。解决这样的尴尬局面,一种办法是将我国财政年度改变为从当年4月1日至下年3月31日,另一种办法是把全国人代会的时间提前到上年的12月份,或者加开一次秋季会议,专门审查批准下一年度计划和预算。

　　尹中卿认为,在全国两会召开前,可以考虑增加人大常委会会议审查的环节,或者组织部分代表提前审查。在人代会上,要考虑恢复对预算执行情况和预算草案进行说明的口头报告,安排专门时间对预算草案进行专题审议讨论,保障人大行使预算审查批准权。

　　预算法要保障公众监督权

　　这些都绕不开预算法的修订。专家认为,预算法修订是进一步深化财税体制改革的前提之一。

　　财政部财政科学研究所副所长刘尚希表示,“预算制度改革中,预算法的修改无疑是一个重点,改革的许多新的精神在预算法三审稿里就已经有所体现。”

　　以1994年财税体制改革和当年通过的预算法为起点,中国开始了建立现代预算制度的探索。随着中国社会的发展和市场经济制度的逐步完善,现行预算制度的弊端也逐渐暴露。在专家眼中,现行预算法未对预算公开作出规定,而随着公众权利意识的觉醒和提升,普通人对政府怎么花钱、“三公经费”等问题越来越关注。可以说,预算法的修订和每个公民的权利息息相关。

　　尹中卿在接受《中国经济周刊》采访时表示,“政府花的钱是税款,花钱的目的是为了公共服务,老百姓最关心的问题,都是政府要花钱解决的。”

　　据《中国经济周刊》获悉,预算法修正案(草案)或将在8月25日召开的全国人大常委会第十次会议上迎来“四审”。