依靠制度框架管理地方债 疏堵并举化解风险

　　不久前结束的中央经济工作会议明确提出“要着力防控债务风险，要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务。”这是中央首次把防控地方债务风险列为经济工作的主要任务之一。对此，有专家指出，这不仅体现出中央直面地方债问题的决心和勇气，也显示出中央要从地方债的控制和管理上下手，依靠制度框架来治理的调控思路。

　　会议指出，把短期应对措施和长期制度建设结合起来，做好化解地方政府性债务风险各项工作。加强源头规范，把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序。明确责任落实，省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任。强化教育和考核，从思想上纠正不正确的政绩导向。财政部财科所所长贾康对此解读分析称：“‘加强源头规范’的提法，意味着将来要靠制度框架来落实加强地方政府性债务的源头规范，‘将地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理’，意味着今后所有的地方政府性债务都要纳入全口径预算管理的约束。一旦纳入预算管理的话，各种政府性债务就应该经过法定的预算程序。”

　　近年来，地方债务规模迅速增长。根据上一轮审计结果显示，2010年末的全国地方政府性债务余额为107174.91亿元。但今年6月国家审计署公布的36个地方本级政府性债务审计结果显示，2012年有16个地区债务率超过100%，地方债局部风险已较大。为了摸清地方债的具体规模，今年8月审计署开始了新一轮的全面审计摸底，截至目前，虽然数据仍未公布，但市场预期普遍对此并不乐观。同时，地方债急剧增长背后所累积的金融和财政风险已成为影响我国经济健康持续发展的一颗“毒瘤”。如何有效防控地方债所带来的债务风险，则成为新一届中央政府直面迎接的挑战。

　　在这样的背景下，中央政府已在不同场合表示要严控债务风险。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。中央组织部近日印发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，把政府负债作为政绩考核的重要指标，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究。刚刚闭幕的中央城镇化工作会议又提出，建立多元可持续的资金保障机制。这不仅体现出当前中央对地方债问题的高度重视，更显示出中央在处理地方政府债务方面要依靠制度框架来加强管理的决心和勇气。

　　值得注意的是，化解这样一个规模庞大、错综复杂的地方债务问题，同时又要满足地方政府持续的融资需求并非易事。对此，专家指出，疏堵结合、多措并举才是解决地方债问题的有效途径。

　　首先，要彻底改革地方“唯GDP论”的政绩观，从源头上“堵住”地方债务的过度膨胀。一直以来，不少地方政府过分强调经济增长速度这一指标，导致一些地方政府盲目攀比GDP增速，不惜大量举债建设形象工程，造成恶性循环，最终导致经济过热和偿债风险。

　　西南证券报告显示，地方债务问题表面上看是中央和地方财权事权的不匹配造成地方政府负债运行，实际上，“唯GDP论”的政绩观和考核方法刺激地方政府的投资冲动，而大量的投资只能通过举债的方式筹措资金，这才是地方债务规模不断飙升的根源。本次中央经济会议提到的“从思想上纠正不正确的政绩导向”，就是对“唯GDP论”的一种纠正，可以看出中央已经对地方债务的源头进行控制，开始真正的“加强源头防范”。

　　“将地方债纳入全口径预算管理，可抑制地方过高投资；在地方政绩考核中增加债务、生态环境、食品安全等考核指标，可避免地方政府追求短期政绩、牺牲长期利益。”中国社会科学院数量经济与技术经济研究所副所长李雪松也表达了类似的看法。

　　其次，要建立多元化可持续的资金保障机制。在采取措施控制地方债务风险的同时，加大投融资渠道疏通、开辟多元化的投融资渠道已成为业内的共识。不少分析人士表示，我国城镇化进程正在加快，拓展多元化的融资渠道非常重要。其中，市政债的方式在实现地方政府自主权扩大方面具备独有的特点，而且还能强化地方政府必须自己还债的意愿，是个值得借鉴的好办法。

　　第三，实行民主透明的债务报告和审议制度，编制资产负债表，完善法律法规，建立透明规范的城市建设投融资机制。如是，地方政府发债才真正可行。在贾康看来，当前地方政府性债务最大风险在于不透明，纳入全口径预算管理系治本之策，地方政府性债务可“暗账翻明”。

　　化解规模庞大、错综复杂的地方债务问题，同时又要满足地方政府持续的融资需求并非易事。专家指出，疏堵结合、多措并举才是解决地方债问题的有效途径。

　　首先，要彻底改革地方“唯GDP论”的政绩观，从源头上“堵住”地方债务的过度膨胀；其次，要建立多元化可持续的资金保障机制；第三，要实行民主透明的债务报告和审议制度，编制资产负债表，完善法律法规，建立透明规范的城市建设投融资机制。陈兰君子