学者：不能夸大自贸区法治建设特殊性

　　自从去年国务院批准设立中国(上海)自由贸易试验区以来,有关自贸区法治建设的研究和讨论成为热门话题。社会对于自贸区法治建设的意义也期许甚高,其中不乏自贸区法治独立的呼声。

　　究竟应如何看待自贸区法治建设的特殊性和意义,《法制日报》记者近日采访了华东政法大学教授刘松山。

　　意义被过度解读和期待

　　记者:目前,关于自贸区法治的特殊性和独立意义的设想与论证很多,如认为自贸区应有自己独立的立法权和独立的行政法治框架,还有主张建立自贸区独立的司法审判机关,进行特殊的司法改革与试验。对此您是否认同?

　　刘松山:上述观点对自贸区法治建设给予了过度的解读和期待,过高地估计甚至夸大了自贸区法治建设的特殊性和独立意义,一些观点甚至提出了超越现行宪法制度的设想。

　　自贸区缺乏成熟的经济、社会和其他方面的制度,其法治建设处于试验试点阶段。在中国法治建设的整体框架中,尚不具有独立的法治意义。目前来看,自贸区并不具备地方法治独立的条件。

　　地方法治独立需三个前提

　　记者:如何判定地方法治的独立性?

　　刘松山:在我国的宪法体制下,地方法治具有独立性,至少有三个重要前提:一是该地方必须获得全国人大及其常委会的授权,允许宪法的某些条款,或者法律、行政法规的某些规定甚至某些法律、行政法规的全部规定可以不必在本地方实施,因为只有这样,该地方才有在宪法、法律包括行政法规之外确立和实施特殊制度的空间。

　　二是该地方必须有相对独立的立法权,因为享有立法权,它才有权变通乃至不执行宪法、法律和行政法规的某些规定,独立制定符合本地方情况和特点的法律、法规。最典型的就是香港、澳门两个特别行政区,它们的立法权大到了可以不执行宪法的某些规定,以及独立制定本地方法律的地步了。

　　三是该地方必须有相对独立的民意机关、行政机关、审判机关或者检察机关,即有一个相对独立的地方国家机关体系,因为只有这样,才能保证本地方相对独立的法律法规制度得到实施。

　　用这三个前提条件对照上海自贸区的情况即可发现,自贸区已经具备了第一个条件,即已获得相应授权,对法律包括行政法规的某些规定可以不予执行。但是,对于第二、第三个条件,自贸区显然不具备。

　　成为一级行政区划无可能性

　　记者:随着自贸区的发展成熟,自贸区有无可能在将来具备后两个条件?

　　刘松山:在可以预见的未来,自贸区也不会具备后两个条件,其根本原因在于自贸区还不是一级行政区划。

　　在中国,地方国家机关的组织是以行政区划为基础设置的,只有在特定的行政区划内才能设置相应的国家政权机关,自贸区不能成为行政区划,没有相应的立法机关,对国家统一的法律制度作出变通性规定,也没有相应的执法机关来实施变通国家法律制度的地方性规定,又怎么会实行相对独立的法治呢?

　　自贸区实际就类似于当年的经济技术开发区,基本没有成为一级行政区划的可能,更没有为它专门设立一套完整的法律制度的可能,很难具备独立的法治条件。

　　自贸区不解决立法问题

　　记者:有观点认为,可以先赋予自贸区管委会立法权,您认为可行吗?

　　刘松山:首先要弄清楚自贸区管委会是什么性质的机构。去年,上海市政府公布了自贸区管理办法,决定成立自贸区管理委员会,作为市政府在自贸区的派出机构。按照地方组织法第68条的规定,只有省、自治区政府在必要的时候,经国务院批准,才可以设立派出机关。有的学者很快指出,法律没有规定直辖市政府可以设立派出机构,自贸区管委会的设立有违法之嫌。

　　且不论自贸区管委会设置的合法与否,仅从上海市政府关于自贸区管理办法的规定来看,这个管委会显然不具有任何立法权。而国务院在自贸区的总体方案则明确提出,“上海市要通过地方立法,建立与试点要求相适应的试验区管理制度。”这就很清楚地说明,自贸区的相关立法问题由上海市而不是自贸区或者它的管委会来解决,所以,自贸区不可能享有立法权。

　　管制放松却不可自作主张

　　记者:我们已经看到,自贸区的行政审批和监督领域已有一些放宽,这是否意味着自贸区在行政管理方面的独立上先行一步?

　　刘松山:这样说是有问题的。仔细分析上海市关于自贸区管理办法的有关规定就会发现,自贸区管委会作为市政府派驻自贸区的行政机关,它所行使的各项职权,与普通行政区域行政机关所行使的职权并无大的区别,如果说有所区别的话,这种区别主要是在较大程度上依法放松了行政管制,而不是说它可以超越现行法律体系的范围,可以自作主张,自我发挥。

　　在行政审批和监督领域做一些放宽,这本身也是行政许可法等法律的原则要求。所以,很难说自贸区将会有多少独立的行政法治。

　　此外,自贸区也不能在司法上实行独立的法治。根据上海市自贸区管理办法的规定,当事人对自贸区管委会或者有关部门具体行政行为不服务的,可以依照行政复议法和行政诉讼法的规定,申请行政复议和行政诉讼,自贸区内企业发生商事纠纷的,可以向人民法院起诉。这就说明,自贸区适用的是普通行政区域的司法体制,没有什么特殊性。