财政教育投入续守4%红线 然而该调了吗

　　【财新网】（记者 陈少远 实习记者 黄莉瑶 吴迪）“财政性教育经费支出占国内生产总值比例继续超过4%。”2017年3月5日，国务院总理李克强在作政府工作报告时指出。

　　对于中国教育的公共财政投入，这是4%这个数字连续多次出现在政府工作报告中。

　　从1993年的《中国教育改革和发展纲要》提出目标：到20世纪末财政性教育经费占国民生产总值的比例要达到4%，这条红线，就一直被中国的政策视野视为衡量教育发展与公平的重要标准。

　　直到2012年，中国实现这个4%的目标。当年度国家财政性教育经费支出达到21994亿元。其后，中国连续五年保持教育公共财政占GDP超过4%的投入比例。

　　2015年，国家财政性教育经费为29221.45亿元，比上年度的26420.58亿元增长10.60%，占GDP比例为4.26%，乃连续第四年超过4%。

　　“在2016年财政收支压力加大的情况下，民生投入继续增加。”2017年的政府工作报告在总结上年度工作时，把对这条红线的续守列入民生开支的要项。

　　在2012年后的历年两会中，中国的议政视野也持续保持对这条红线的关注，还有声音呼吁，应将此比例提升至5%。

　　“近两年政府各种支出压力加大，但财政收入增长却乏力。”同济大学高等教育研究所讲师张端鸿告诉财新记者，各界对此投以很大关注，是因为目前“保住4%成为一件很难的事情”。

　　“4%是个宏观概念，只能说明国家对教育投入的态度。”原湖南省教育厅厅长张放平在接受财新记者采访时指出，要保证民生开支中的教育投入持续增长，应先明确各地和中央的分担比例。

　　多位学者也表示，对于4%的国家财政性教育经费，还应关注其使用效率，在约束教育支出的财政体制上破题尤为重要。

　　4%这个数字与中国的“两会”交缘匪浅。

　　据《中国教育报》报道，1983年全国两会召开前，教育经费短缺成为各界高度关切所在。当时的中央领导因此提出要求，对政府教育经费在国民生产总值中占比问题进行研究。该课题后被列入国家社会科学基金规划研究项目。

　　2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》出台，国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例“到2012年达到4%”被写入其中。

　　直到2012年，中国政府第一次实现了教育经费占GDP的4%。但据有关学者称，此时世界的平均水平已经已经是5%左右 。

　　2015年，修改后的预算法正式实施，其中删除了以前预算审查和执行中涉及法定支出的规定，包括教育财政性投入需占GDP4%的规定。在当年的“两会”上，多位全国人大代表和政协委员发出呼吁，指应继续守住4%的“红线”。

　　“在现行财政体制下，4.5%或者5%的目标要慎提。”但张端鸿指出，衡量国家财政教育经费占GDP的比例，首先应看财政收入占GDP的比例，然后再看在财政总盘子里教育经费所占的比例。

　　而和主要的OECD国家相比，中国要保持公共教育投入维持在4%以上“有难度”，张端鸿称，与其他国家相比，“中国的财政支出占GDP的比例要低很多”。

　　“中国财政收入占GDP的比例是偏低的。”张放平也告诉财新记者，简单将教育公共财政收入占GDP的比例参照其他国家，并不具可比性。

　　北京师范大学经济与工商管理学院教授王善迈则在公开撰文中提出担忧，若继续以未来目标年财政性教育经费占GDP的百分比来保障教育投入增长，可能“加剧政府不同部门间争夺财政资源的攀比效应”。

　　“这将不利于财政资源的合理有效配置，不利于政府职能的有效实现。”王善迈指出。

　　教育是应该优先保障的民生开支吗？

　　江苏省教育厅原副厅长倪道潜对此持肯定态度。他在公开撰文中指出，公共财政教育投入不是一般的重点支出，而是必须“优先投入、重点保障”的特殊重点支出。

　　倪道潜得出上述结论的依据是，2015年12月通过修法决定的《教育法》保留了教育投入“三个增长”（包括“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长”）和“两个提高”（包括“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高”）的规定。

　　法定的明确约束，被视为各地财政对教育投入力度的基本保证。

　　如何保证这一重要的民生开支？王善迈在公开撰文中指出，继续按4%的比例进行教育投入，具有“不可操作”“将导致财政支出挂钩固化”“未来具有不确定性”等缺点，更重要的是，按照中国现行的财政预算编制程序，“应先确定各项支出的定额标准或成本，再确定支出数量和比重”。

　　王善迈提出，依法保障“提高两个比例”和“三个增长”，可作为保障未来教育投入增长的可行模式，这两者“是一种同生产总值和财政收入弹性挂钩的方式”“没有数量和实现时间要求”。

　　不过，到目前为止，“4%的使用效率和使用效果都不好”。张端鸿指出，中国要实现2017年政府工作报告中“办好公平优质教育”的目标，应当重点考虑的事项之一是“在4%的盘子里提高资金使用效率”。

　　张端鸿告诉财新记者，目前，中国中西部地区和农村地区的教育投入还存在较大欠账，而发达地区和城市的教育投入则存在重“硬件”轻“软件”等诸问题。

　　“刚性指标能（对教育投入）起到一定约束作用，但提高使用效率的关键不在刚性指标上。”张端鸿表示。

　　“教育经费使用效率不高。”云南省教育厅副厅长邹平也在公开撰文中指出，目前经济欠发达地区教育财政面临的困难主要体现在管理不佳等问题上。

　　张端鸿认为，目前中国的教育财政体制存在的问题之一，是中央的教育财政投入的整体意图在行政部门逐级管理中被不断消解，“经费不应流经过多的中间环节”。

　　“政府可以加大经费宏观监管力度，但必须大幅减少微观配置经费的做法。”张端鸿还透露，目前中国的教育治理中尚未能解决简政放权滞后的现象。

　　2016年8月，国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，其中明确提出，逐步将义务教育、高等教育等体现中央战略意图、跨省（区、市）且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为“中央与地方共同财政事权”，并明确“各承担主体的职责”。

　　但目前，对于各级政府分别要承担多大权责，尚无明确规定。

　　公开资料显示，在义务教育阶段，江苏目前约有150万外来务工人员随迁子女。倪道潜指出，要保证该群体在流入地平等接受教育，就需解决江苏现有教育资源不足的问题，则至少应投入增建学校所需的土地指标及基本建设经费，增加教师所需的编制及人员工资福利经费，以及增加学生所需的“两免一补”和生均公用经费此三项经费。

　　中国于近年新建立的城乡义务教育经费保障机制明确了中央和地方对上述第三项责任经费的分担比例，“但前两项的有关责任和经费分担比例有待厘清。”

　　邹平在公开撰文中还指出，中央一般性转移支付中教育的数额和比例不明确，“地方政府在分配时存在较大的随意性”。

　　“制定人均投入标准是最基本的保障。”张放平告诉财新记者，目前中国教育投入的困境在于缺乏制度化预算，应先确定标准，为投入保障建立基础。

　　王善迈也持类似观点，他认为，未来要实现对教育的投入稳定增长，应该先建立和完善各级各类教育办学标准，在此基础上“确定各级各类教育生均经费标准、生均公用经费标准和生均财政拨款标准”。再定责任，明确“财政教育支出应由哪一级财政负担”。

　　在标准和支出责任确定后，再按中央和地方政府的支出责任分别纳入各级财政预算，“这就有了教育经费持续稳定增长的法制保障”。