北京违规露天烧烤罚款拟不设上限 控人口纳入立法

　　2月21日，北京上空京雾华霾时重报重记。

　　昨天上午，北京市人大常委会听取《北京市大气污染防治条例（草案修改稿）》报告，与6月公开征集意见的草案相比，修改稿从96条增加至130条，新增或修改条数达57条。其中，首次提出使违法成本高于获利的原则。同时，个人如果两次以上违反露天烧烤、机动车排放等条款，都可能会受到加倍处罚，且取消加倍处罚的100万上限。

　　控人口纳入立法

　　昨天上午，北京市十四届人大常委会第六次会议召开，对《北京市大气污染防治条例（草案修改稿）》进行了二审。根据各方意见，草案修改稿对此前的条例草案共进行了10项重大修改完善，明确将控制人口纳入大气治理立法。

　　修改稿不仅单独设置了公共治理专章，条款也从一审时的96条增加到目前的130条。其中新增或修改条数达到57条，约占修改稿的44%。

　　防治条例明年出台

　　有常委会组成人员提出，大气污染防治立法关系到首都发展以及人民的切身利益，建议对该法规进行三审，并提请人代会审议表决。会后，主任会议对此进行了专题研究，并向市委提交了相关请示，市委同意这一请示。

　　这意味着，原计划于今年年底出台的大气污染防治条例，将提交明年初召开的市十四届人大二次会议进行表决后才能出台。

　　北京市人大常委会法制办相关负责人表示，地方性立法经过如此多的“步骤”最终通过，在北京实属少数。

　　增加以人为本表述

　　北京市人大法制委员会副主任委员王德林介绍说，原草案规定了大气污染防治应坚持预防为主、防治结合的原则，但当前北京市的空气质量与广大市民的期盼和国家新标准仍有较大差距，需要在法规中明确细化防治的基本原则，修改稿中增加了7条表述。

　　修改稿中对大气污染防治“坚持预防为主、防治结合”的原则进行明确细化，增加包括以人为本、使违法成本高于违法获利、与周边省市加强区域协作等7条防治的基本原则。

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　　PM2.5拟入“十三五”规划

　　昨天上午召开的北京市十四届人大常委会第六次会议上，市发改委主任张建东受市政府委托，对市“十二五”规划纲要部分指标调整进行了说明。

　　有关调整说明报告建议，将原“城市空气质量二级和好于二级天数的比例达到80%”，调整为“二氧化硫、二氧化氮、总悬浮颗粒物、可吸入颗粒物年均浓度比2010年下降15%左右”。

　　张建东表示，根据新修订的国家标准和规划要求，从去年起，北京已停止使用空气质量二级和好于二级天数的比例指标，空气质量目标已由原日均达标率考核改为年均浓度考评。北京《2012-2020年大气污染治理措施》规定，到2015年，空气中细颗粒物（PM2.5）、可吸入颗粒物（PM10）、总悬浮颗粒物、二氧化硫、二氧化氮等主要污染物的年均浓度均比2010年下降15%。

　　同时，考虑到PM2.5指标从今年起全面监测，2014年才可进行同比考核，为此建议先将PM2.5指标纳入经济社会发展年度计划，“十三五”时期再纳入纲要指标体系。其他4个指标纳入“十二五”规划纲要指标体系。

　　□变化

　　新增加“公共治理”章节

　　据了解，草案修改稿在结构上专门增加了“公共治理”章节。修改稿提到，保护大气环境、防治污染是全社会的共同责任，需要建立公共治理机制，由市和区县政府对空气质量负总责，排污单位落实治污主体责任，公众参与环境保护，社会加强监督，形成各负其责、共同治理的局面。

　　>>专家解读民众参与治理尤为重要

　　公众与环境研究中心主任马军表示，此前对于环境的治理更多体现在政府的管理层面，企业以及民众处在被管理的位置。而此次的公共治理，明确了政府、企业、民众等利益各方的责任，从政府的管理转变为公共的治理。

　　在公共治理方面，民众的参与尤为重要。首先是民众作为个人，可从事很多跟大气污染相关的事情，比如购买使用更加节能的设备、减少过度包装、节约能源以及绿色出行等等。另外，从公民层面讲，可以参与环境立法、监督企业以及政府的行为、参与一些重污染项目的决策等等，政府应该畅通此环节。

　　首提违法成本高于获利

　　草案修改稿中，首次提出“违法成本高于获利”的原则。明确对于违反本条例，排放大气污染物，造成严重污染，构成犯罪的依法追究刑事责任。草案修改稿中，取消了加倍处罚的罚款上限规定，受到罚款、没收等行政处罚两次以上的，做出处罚决定的部门可在上一次处罚金额基础上加倍处罚,还取消了加倍处罚的100万元上限。草案修改稿中，将几类违法行为纳入“加倍处罚无上限”范围：在禁止区域内露天烧烤食品；机动车排放污染物超标；机动车所有者或使用人逾期未进行排污定期检测；拆除、闲置或擅自更改机动车排放污染控制装置等。

　　>>专家解读

　　严格处罚落实是关键

　　马军表示，在国外有按日计罚，每天两万多美元，一段时间下来企业就吃不消了。在国外如果涉及到环境诉讼，法院判决的企业赔偿数额会更大，甚至以“亿美元”计算。他认为，如果能够落实违法成本高于获利的原则，自然彰显此次立法的重要意义。

　　目前，之所以无法加大处罚力度，是因为很多违法企业与政府以及利益集团有着盘根错节的关系，这些企业可能都是纳税大户、投资大户，受到地方政府的保护。另外，一般环保部门是比较弱势的单位，处罚需要顶着巨大压力，同时还有来自企业方的诱惑。

　　马军建议建立完善的信息公开体系，使得违法行为能及时全面完整地公开，以减少来自权力的干预。

　　机动车排污适用加倍罚

　　修改稿提出要对机动车数量进行控制，积极发展电动、天然气等新能源以及清洁能源车。机动车排放污染物超过规定排放标准的，将被处以500元以上3000元以下的罚款；机动车所有者或是使用人逾期未进行机动车排污定期检测的，每超过一个周期处500元罚款；机动车所有者或使用者拆除、闲置或者擅自更改排放污染控制装置的，处5000元以上1万元以下罚款等。这些处罚都适用加倍处罚条款，如果受到处罚两次以上，做出处罚决定的部门就可以在上一次罚款金额基础上加倍处罚，且没有上限。

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　　检测机动车排污要有监督

　　根据去年北京市环保局公布的监测数据，机动车排放的氮氧化物、挥发性有机物分别约占全市排放总量的58%、40%，机动车排放形成的PM2.5约占PM2.5来源的22.2％。

　　马军表示，大气污染中机动车排污在治理方面职能部门应有所侧重。以私家车为例，北京有500多万辆私家车，对于私家车尾气检测是个很重要的环节，但有多少私家车不符合排放标准呢？在汽车尾气检测中心经常会遇到，第一次未通过检测，但经过简单调试后就通过了，车辆是如何通过的，其中是否有利益交易，在这个过程中缺乏第三方的监督。另外，在机动车的排污中，货车排污量占到一半，而它仅有30万辆车。同时，公车的上路频率高，且很多都是大排放量车。因此，货车和公车应作为机动车治污的重点对象。

　　受大气污染民众可诉讼

　　草案修改稿中新增规定，公民因大气环境污染受到损害的，有权依法要求排污方承担侵权责任，排除危害并赔偿损失。发生赔偿责任和赔偿金额纠纷时，可以向环境保护行政主管部门申请调解处理，也可直接向法院起诉。

　　公民发现市和区县人民政府及其环保行政主管部门或者其他有关部门不依法履行大气环境管理职责，或者有违法批准环境影响评价文件等行为的，可以向其上级人民政府或监察机关举报，也可依法向法院提起行政诉讼。

　　>>专家解读

　　民众权益受损维权仍难

　　马军表示，目前民众因大气污染权益受到损害，将权益侵害方告上法庭时，经常遇到法院不受理，或者受理后不审理，审理后拖着不判决的情况。这与环保部门遇到的问题类似，就是政府部门的庇护，以及企业对法院的诱惑等情况。对于权益受损情况，环保组织可以代表民众开展维权，但公益诉讼的限制很多，而且受理的审查非常严格。

　　在国外，民众维权也可能遇到类似问题，但他们是因为面临大企业聘请的高级律师，所以有困难，不过一旦赢了官司他们就可能获得巨额甚至是天价的赔偿。所以在国外会有律师采用风险代理方式，即官司前期不收费，但打赢后就可以从赔偿中获得分成，这样就刺激了他们的积极性。

　　此次修改稿中提出的民众通过诉讼方式维权传递了一种信号，就是政府下决心整治环境，所以未来民众诉讼的环境可能有变化。