京津冀区域规划3.0版将落地 之前耗时十年未出台

　　从2005年批复浦东新区综合配套改革试验区至南沙新区获批，近年来，国家战略性区域规划已出台了53个。但2004年就提上日程、三易其名的京津冀区域规划，一直未出台。

　　今年2月26日，习近平总书记主持召开座谈会，对京津冀协调发展提出“七点要求”，明确表态要自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式。至此，京津冀区域规划编制驶入“快车道”。

　　4月9日，国家发改委发布消息称：正在会同有关部门和地方研究编制首都经济圈一体化发展的相关规划，规划范围包括北京市、天津市和河北省。规划将根据编制工作进展情况适时出台。

　　发改委上述表态，被视为京津冀区域规划3.0版即将落地。但国家级战略规划如何编制？京津冀区域规划为何耗时十年未出台？跨区域规划怎样平衡相关各方的利益关系？上述问题依旧值得探讨。

　　编制

　　部委“组团”调研跨区域规划

　　目前，已有53个国家战略性区域规划获批，经历了2009年到2011年的密集批复后，区域规划不再扎堆铺开。想让区域发展上升到“国家战略”的高度，首先需要一份区域规划，那么，一份区域规划是如何出炉的呢？

　　国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成、中国社会科学院经济研究所研究员徐逢贤等区域经济专家表示，目前，我国只有一部城乡规划法，包括国家战略性区域规划等重要规划在内，编制程序、编制原则等都尚无法律规定。

　　通常情况下，“单地规划”(即重要城市规划和省内城际规划)，一般由地方先行编制草稿，经国家发改委牵头修订、和国家部委协调后，报国务院批复。

　　比如云南桥头堡规划。云南省桥头堡办专职副主任李金泽表示，云南省政府向国务院上报《规划》建议稿后，国务院批转国家发改委牵头组织编制。省政府和省级相关部门负责人随后进京，“拜访”发改委等部门，“争取含金量高的重大项目和政策能保留在规划中，做了大量汇报、衔接工作，国家相关部委渐渐统一了意见”，李金泽说。

　　武汉城市圈、长株潭城市群也如此，两地都先行组建了规划编制课题组。

　　武汉城市圈课题组副组长秦尊文回忆说，他曾将一个关于武汉城市圈的报告转交到时任全国人大常委会副委员长的丁石孙手中，之后又邀请丁石孙出席《推进武汉城市圈建设的理论研讨会》，此后又经努力，武汉城市圈“跃升”到国家战略层面。

　　跨区域规划、国家大区域规划，以及一些涉及海洋、边贸等的区域发展规划，地方政府则提供基础资料、基础数据、出一些思路，规划编制一般由国家发改委牵头负责。

　　发改委的规划编制，一般分为前期研究、规划编制两大阶段。

　　前期研究阶段通常会召开大型座谈会，规划编制涉及地区的党政领导、专家学者都会参加。发改委还会带领国家调研团队，实地考察。规划编制阶段主要是征集和协调地方、各国家部委的意见和建议，追求共识。

　　如河北沿海地区发展规划，2010年，国家发改委等28个部委，到唐山、沧州、秦皇岛等沿海地区，做了5天调研。成渝经济区规划的国家调研团队，也有27个国家部委。

　　长三角规划则“动员”到了更多力量。

　　2004年11月中旬，发改委在京组织座谈会，宣布长三角规划编制正式启动，随后成立了长三角规划领导小组，发改委领导和各有关省市领导都是领导小组的成员。领导小组下设综合组、专家组和地方组，动员了中科院、社科院、江浙沪的重点高校、地区规划研究院等众多知名研究规划机构，多达400多人。

　　京津冀规划虽然“待字闺中”，但也经历了上述过程。

　　2004年11月中旬，发改委召开了京津冀规划座谈会，宣布京津冀规划编制正式启动。

　　据不完全统计，次年，发改委至少组织了三场大型座谈会。2008年还组织了京津冀公路通道发展调研会议、第一次京津冀发改委区域工作联席会。

　　争夺

　　中央“协调”长三角利益之争

　　在规划编制这条“跑道”上，各地的“速度”则不尽相同，专家认为，影响进度的原因主要是区域范围与产业布局和城市功能之争。

　　53个国家战略性区域规划，编制时间大多为2到4年。速度最快的是珠三角规划。从2008年6月，时任国务院总理温家宝在广东调研、同意广东制定珠三角规划纲要的请求，到规划正式出台，用时20个月。

　　与此形成鲜明对比的是两大跨区域规划：长三角规划和京津冀规划。

　　两大规划都被发改委列为率先启动的区域规划试点，最早于2004年提上日程，2006年2月就完成了前期调研，进入规划编制阶段，但就此“卡壳”，长三角规划征集意见征了4年，2010年才出台；京津冀规划至今仍“待产”。

　　对于长三角规划和京津冀规划的编制难度，发改委早有预期。在2004年11月中旬的长三角规划座谈会上，时任发改委副主任的刘江被媒体问到，率先启动的区域规划试点为何选择京津冀和长三角，舍弃了珠三角？刘江回应说，“长三角与京津冀两个区域，都存在比较典型的跨省市需要协调的问题。”

　　在上海市一学术机构工作的王衡(化名)参与了长三角规划工作，他对新京报记者说，“跨省市需要协调的问题，首先就是区域范围如何界定，长三角规划最初的范围只有沪苏浙16个市，后来围绕长三角扩容，争议一直持续”。

　　据他回忆，“对于长三角扩容，有‘两省一市’、‘16+7’两种观点。‘两省一市’就是苏浙沪；‘16+7’就是在16市的基础上，新增安徽的芜湖、马鞍山、合肥、铜陵等7个城市。”

　　王衡说，“虽然安徽一直很积极，但2008年9月，国务院发布《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，明确长三角的范围是苏浙沪，长三角规划的区域范围之争才告结束”。

　　跟区域范围之争相比，与地方利益息息相关的产业布局和城市功能之争，更为激烈。

　　王衡说，2004年最初的16市版本，产业布局和城市功能就难以达成共识，选择未来产业发展方向时，16市严重“同质化”，11个选择了汽车零配件，8个选择了石化，12个选择了通信。

　　王衡回忆，比如浙江嘉兴，成立了由常务副市长为组长的长三角规划研究工作组，目标明确，“争取把我市的发展思路和重大项目融入到区域规划当中”。

　　据《21世纪经济报道》报道，2006年至2007年，《规划》草稿在各地征集意见时，“在省级层面，有一个声音就是呼吁上海得考虑在长三角一体化过程中出让部分利益，不能什么都给上海。”还有一个城市的市长反问，“为什么近邻城市可以发展这个产业，我们不能，我们基础还比他们好呢”。

　　王衡说，各市的利益争夺僵持不下，2007年5月，温家宝在上海主持召开长江三角洲地区经济社会发展座谈会。苏浙沪党政领导、各委办负责人全部参加。

　　之后，时任国家发改委主任马凯带队，国家部委分批到长三角一些重点城市考察。王衡认为，这次考察为次年发布的指导意见做准备，“指导意见明确了一个重要原则，地区利益将取代单个城市的利益被放在突出的位置上，整个规划将关注单个城市不可能解决的问题。产业布局和城市功能之争这才逐渐平息”。