京津冀“新首都圈”人口调控战略方向和路径选择

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　　从国家十二五规划纲要到习近平总书记在京津冀协同发展工作座谈会上的重要讲话，再到《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》出台，京津冀协同发展已经成为国家重大发展战略。

　　京津冀地区包括北京、天津以及河北11个地市，土地面积21.6万平方公里，囊括１亿多人口，2013年GDP为6.2万亿元，占全国1/9。解决好京津冀地区人口协同发展问题，将为中国特大城市都市圈人口一体化发展提供示范标本。

　　为此，从国家整体发展的全局高度和京津冀协同发展的战略角度入手，梳理国内外特大城市及城市群和都市圈的人口调控经验，重新审视和评析首都北京最近30年人口调控政策和研究状况，对未来制定京津冀人口有序迁移和合理分布政策，促进区域人口与经济社会和资源环境的协调可持续发展，具有重要的战略意义和参考价值。

　　世界主要特大城市圈人口调控政策经验范式

　　特大城市都市圈人口调控是全球性难题。国外特大城市人口调控政策可大体分为以下五类：

　　建立卫星城或次中心疏导战略。

　　英国伦敦是通过规划卫星城和次中心引导人口与资源环境和经济发展相适应的典型。1944年伦敦出台规划，提出建设城市内环、郊区圈、绿带环、乡村外环，并在外围建立卫星城，使中心城市人口集中、住房条件恶化、工业发展用地紧缺等问题得到缓解；针对外围卫星城人口集聚力缺乏等问题，制定《大伦敦规划（1969年）》，提出使城市沿三条主要快速交通干线向外扩展，并在终端分别建设三座“反磁力吸引中心”城市；2008年出台新规划，将伦敦划为东西南北中五个次区域，强调相互间的“可渗透性”，鼓励跨区域经济活动。

　　功能疏解和机构搬迁政策。

　　日本参众两院1990年通过关于国会等机构转移决议案，提出将转移国会和中央政府功能，调整东京首都功能，由“一极集中”向“多核心型”城市发展。韩国1972年制定《大城市人口分散措施》，要求搬迁京畿道、明知和汉阳等大学；次年，首尔开始外迁行政机构。

　　注重法律和规划引导人口布局。

　　法国巴黎1965年制定《巴黎地区国土开发与城市规划指导纲要（1965—2000）》和《巴黎地区战略规划》，对巴黎地区整体功能布局制定为期35年的规划。日本政府先后颁布《东京特别都市计划》《首都圈整备计划》《东京都长期规划》，完善东京都市圈功能布局。韩国政府专门制定《工业布局法》，辅以差别化税收政策。

　　通过调整产业布局调控人口。

　　不少特大城市都市圈通过产业布局和结构调整间接调控人口结构和分布，达到“以业控人”目的。

　　法国巴黎曾借助行政审批和税收手段进行产业调控：一方面，严格限制市区核心地区新产业建立；另一方面，通过提供各种财政补贴鼓励巴黎地区产业迁往外地。

　　通过调控公共服务和社会保障间接调控人口。

　　一些发达国家特大城市通过税收和法律等手段调控公共服务以限制人口流入或过度聚集。

　　英国政府曾通过法律规定最低人均居住面积，以控制房屋建筑总面积来控制人口规模。法国巴黎在市区比郊区征收更多建筑用地税。韩国首尔对大型建筑物的建筑商征收人口过密税。

　　综上，国际特大城市都市圈人口调控经验表明，城市转型期人口调控应综合调控人口总量、结构和分布，还应注重城乡统筹协调发展，并系统运用经济、法律、规划和行政等手段进行宏观调控。

　　国内特大城市群人口调控模式梳理

　　当前我国正处于快速城镇化时期，特大城市人口调控对象主要是外来流动人口。

　　针对流动人口大规模快速流入特大城市状况，我国很多城市采取了多层面人口调控策略，其中，核心在于户籍制度改革以及主要依附于户籍的公共服务和社会保障体系如何实现对流动人口的实际有效覆盖。

　　以控制人口规模为基线，有序放开户籍管理制度。

　　为满足流动人口落户需求，广州市于2010年11月正式实施积分制入户制度。2014年3月，广州市公布人口调控和入户政策“1+3”文件，通过积分入户等方式推动1300万人进城。

　　以产业引导为主，优化人口结构和分布。

　　上海市针对当地人口素质总体层次不均衡的现状，结合产业布局，提出“压低端、扩中端、引高端”原则，优化人口结构。压低端，即尽可能减少存量人口中的低端产业就业人员，在增量人口中控制低端人口增速，降低比例；扩中端，就是通过产业政策、社会保障及公共服务引导，扩大符合当地产业结构调整方向的中端劳动力；引高端，就是通过合理积极的人才政策，吸引当地建设需要的高素质人才。

　　增强交通、教育、医疗等公共服务对人口的疏导和调节作用。

　　《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》提出通过改善教育和医疗的公共服务调节人口结构的举措。包括优化基础教育结构，合理配置义务教育办学资源，逐步解决常住人口子女平等接受义务教育问题；优化配置医疗卫生资源，推动医疗卫生资源向农村基层、城市社区倾斜。

　　区域协同、合作分工，调控人口有序流动，形成合理布局。

　　《长江三角洲地区区域规划》提出，长三角地区应依托核心区引导苏北、浙西南地区产业和人口有序集聚，加快城市发展。引导和鼓励人口向沿江、沿湾、沿海以及主要交通沿线、资源环境承载能力强的重点城镇转移，适度提高人口集聚度。

　　京津冀都市圈人口调控政策局限和内因分析

　　尽管自20世纪80年代以来就已形成一体化发展思路，但在京津冀城市圈迅速发展过程中，低层次产业吸引了大量外来人口涌入。另一方面，与人口调控政策相关的户籍、住房、就业等相关制度和教育、医疗、养老等公共服务配套改革滞后，严重影响人口在京津冀地区的均衡聚集和分布。加之区域经济社会发展差异和居民收入差异显著、人口承载力不均衡等矛盾突出，严重制约着京津冀未来长远发展。

　　目前，人口调控问题已成为北京亟待破解的关键难题，也成为制约京津冀协同发展、构建新首都经济圈和世界级城市群的主要瓶颈。

　　纵向来看，进入新世纪以来，北京市人口调控政策相关研究和实施大多局限于就北京市本地范围进行调控和政策规划。从最近30年北京人口调控政策历史演变和实际效果评估看，多数人口调控政策缺少从国家整体发展战略角度和京津冀协同发展角度的统筹考量和顶层设计，过多依赖户籍管控、行政限制等强制管理手段和硬性调控政策，尤其对于流动人口的调控，缺少京津冀协同发展战略下的实证分析与科学预测，简单的行政强制措施居多，社会保障和公共服务缺位。

　　作为我国最早提出实现一体化发展的地区，京津冀一体化水平至今仍低于其他经济圈，其根本原因在于本地区整体市场化程度不高，发展不均衡，尚未真正突破“行政区”简单叠加的利益壁垒，未形成“经济区”协同发展的有效模式和现实路径。实践证明，单纯依靠行政方式推动很难形成区域协调发展的真正合力，必须在京津冀协同发展的国家战略规划下充分发挥市场的决定性作用。

　　未来京津冀人口协同发展的调控原则与路径选择

　　京津冀城市圈人口有序转移与合理分布研究，首先应从国家战略角度进行顶层设计，将京津冀协同发展的人口调控纳入国家和京津冀三地发展的长远战略规划中。其次，就其人口调控政策目标而言，不仅要着眼于人口分布与新首都圈的产业布局、城市功能定位、基础设施、公共服务和社会保障体系相匹配，更要考虑区域人口与资源环境和经济社会的协调可持续发展，统筹规划，稳步推进，促进区域内人口有序迁移与合理分布。

　　实现京津冀一体化、构建世界级都市群、打造国际一流首都圈的目标应遵循以下基本原则：

　　切分好政府调控和市场导向的职责分工，将顶层设计、市场导向与制度建设和法治保障相结合，综合运用多种手段进行宏观调控，构建科学的人口调控政策体系，确保人口有序转移和平稳过渡，实现人口合理分布和首都圈成功转型。

　　与城市群人口分布的优化相结合，增强区域内新城、中小城市和小城镇对人口的吸纳和集聚能力，引导人口由特大城市主城区向这些地区疏散转移，实现城市群人口与经济社会资源环境协调发展。

　　分析京津冀区域内人口分布和转移的现状与问题，测算区域内中小城市人口承载能力与潜力；识别影响该区域内部人口转移的市场因素和制度障碍；基于此，就提高中小城市人口集聚能力、促进区域内人口有序转移与合理分布和实现城市群协调发展等机制体制进行创新性设计。

　　未来京津冀人口系统调控政策的四个方向性路径如下：

　　拟定京津人口向河北等区域内人口密度较低地区有序转移疏导政策。

　　对北京市2005—2012年各区县常住人口动态数据进行定量分析后发现，北京市常住人口分布不均，朝阳和海淀始终是人口最为集中的区域，海淀、朝阳、昌平和西城四区集聚了北京人口的50%。

　　据地理特征进行分板块分析发现，北京人口分布有两个集聚中心，一是由海淀、朝阳、昌平、西城四区域组成的中心偏西北区域，另一个是通州、大兴、丰台、房山四区域组成的南部和西南区域。进一步可细分为内圈（东城区和西城区）、中圈（海淀区、朝阳区、丰台区、石景山区）、外圈（怀柔、密云、延庆、昌平、顺义、平谷、通州、大兴、房山、门头沟）。分圈分析可发现：

　　内圈人口集中程度逐渐变小，人口集中趋势可能在向“城两区”以外地区辐射；

　　“内圈+中圈”即“城六区”，这一区域人口总体在向外辐射，中圈可能是人口迁移的主要缓冲区；

　　尽管外圈中人口比例实际增长的只有通州、大兴，但整体仍呈增长趋势，这两区已成整个北京流动人口主要接收地。

　　综合分析，内圈人口比例不断减小，中圈和外圈人口比例变化不明显，这可能意味着内圈人口向外辐射机制正在形成，而中圈向外圈辐射机制尚未真正建立。

　　根据上述特点，京津冀人口一体化战略设计须兼顾解决人口和经济活动“过密”和“过疏”两方面问题。

　　为此，人口迁移和分布必须与京津冀功能定位、产业分工布局相结合。在对三地人口科学预测和承载力状况评估基础上，结合京津冀三地功能定位和产业布局战略分析，拟定与天津承载首都功能转移、河北承接京津功能疏解和产业转移的政策方案相匹配的人口迁移路径政策。拟定京津人口内部存量调整与向河北及周边增量迁移相结合的人口疏导调控政策。

　　拟定与人口迁移和重新布局相适应的公共服务均等化疏导政策。

　　当前，京津冀三地公共服务不均衡明显，应通过公共服务协同发展来疏导调控人口。应以三地人口预测和承载力状况分析为基础，结合三地功能定位、产业分工、经济社会发展现状、公共服务能力及水平，确定促进三地人口迁移和布局的配套公共服务疏导政策。

　　交通一体化是京津冀区域一体化的基础。此外，教育方面，可探索试行京津冀三地高考一体化政策；就业方面，与功能定位及产业分工相契合，拟定以市场导向为主的区域就业政策；医疗方面，配置与人口结构相匹配的医疗资源和公共卫生服务政策；养老方面，根据人口迁移方向和路径，构建满足不同区域人口养老需求的社会化养老服务体系和政策。

　　针对外来流动人口，应强调有序疏导，而不是简单“排外”。对为北京市建设作出贡献的非本地户籍常住人口，在教育、医疗等公共服务和社会保障方面应建立相应的准入机制，通过优化积分入户政策和降低限制门槛等举措，保障其尊严和基本权益。

　　拟定提升京津冀中小城市人口吸引力和集聚力政策。

　　重点针对京津周边卫星城和河北大量中小城市人口密度较低的现状，制定旨在提升京津冀区域内中小城市人口吸引力和集聚能力的发展规划。以三地人口科学预测和承载力状况分析为基础，重点研究如何有序放开北京和天津周边及河北中小城市户籍制度，提升公共服务和社会福利以增强人口集聚力。

　　对于中小城市而言，应积极创造条件，吸引凝聚京津等特大城市核心区域的优质科技人才资源，转化为当地产业优势，将这些中小城市变成具有活力的都市连绵区。

　　拟定生态涵养区等生态脆弱区域人口向沿海等地疏解机制和政策。

　　近年来，京津冀地区环境问题日益突出，严重影响本区域居民生活质量和迁移分布。因此，应建立与人口迁移和分布相适应的区域环境保护统一规划，实现区域内科学生态移民。应针对京津冀范围内生态涵养区、保护区等生态资源和环境脆弱区域，制定向渤海沿海等地进行科学生态移民政策方案。拟定生态涵养区人口和经济向渤海沿海地带转移疏解机制和政策建议，注意将政策导向、政府干预与产业布局、就业设置以及人口资源环境的均衡协调发展相结合。

　　总体来看，京津冀人口发展必须与三地资源环境优劣势相结合，与三地产业布局和功能分区相匹配，同时以动态眼光科学预测三地长远发展，实现可持续发展。

　　（作者陈功 王瑜 武继磊 程云飞　单位：北京大学人口研究所，本文为国家自然科学基金2014年应急项目“京津冀一体化协调发展的政策研究”子项目“京津冀城市圈人口有序转移与合理分布研究”成果）

　　【智库名片】

　　北京大学人口研究所，是国内最先开展人口学研究的单位之一，也是首批获得联合国人口基金资助的重点人口研究机构。其前身是成立于一九七九年的北京大学经济学系人口研究室，一九八四年经教育部批准成立北京大学人口研究所。

　　人口健康研究是北大人口研究所的特色研究方向，围绕这一主题，北大人口研究所开展了一系列研究并成立了多学科研究平台，拥有国家核心期刊《人口与发展》。

　　北京大学人口研究所一九九一年被世界卫生组织命名为“世界卫生组织生殖健康与人口科学合作中心”；二○○○年成为国家科技部人口健康九七三项目“中国人口出生缺陷的遗传与环境可控性研究”首席科学家单位；二○○七年成为该项目“中国人口重大出生缺陷遗传和环境交互作用机理研究”首席科学家单位；二○○八年成为亚太经济合作组织健康与投资创新领导委员会专家单位。