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从古雷PX爆燃事故看中国式邻避困局:政企关系扭曲

2015-04-10 09:15 来源:南方周末 字号:       转发 打印

  古雷PX爆燃事故背后的“中国式邻避困局”

  政企关系扭曲,解铃还须系铃人

  邻避运动在中国有无限扩大化的趋势,直至成为任何大型建设项目都难以逾越的鸿沟。困局根源在于过去数十年积累的扭曲的政府和企业关系。

  在全国爆发的多起环境群体事件中,政府代替企业出面做“灭火”工作,当然也为项目被叫停或取消的责任作了背书。

  2015年4月6日18时56分许,福建漳州古雷港经济开发区腾龙芳烃项目发生漏油起火事故,引发周边罐区三个储油罐爆裂燃烧。继2013年7月30日的闪燃事故之后,此次事故再次将古雷PX项目以一种更加劲爆的方式推入公众视野。

  这一项目一度被舆论称为中国“最敏感”PX项目。2007年该项目原定落地厦门,旋即引发市民“散步”事件,PX亦由此成为公众敏感词。随后项目迁址漳州。当地苦心经营数载,在随后昆明、成都等地反PX声高涨之际,古雷项目低调推进,一度还因为群众工作有效,而成为全国PX项目的取经之地。

  1950年代起,西方国家发生了反对垃圾处理厂、变电站等公共设施建设在自家附近的NIMBY(Not In My Back Yard)抗议活动,被我国学者翻译为“邻避运动”。然而,邻避运动在中国却有无限扩大化的趋势,直至成为任何大型建设项目都难以逾越的鸿沟。

  自2007年厦门“散步”事件起,大连、什邡、彭州等地均爆发了此类活动。反对的对象不仅有垃圾焚烧电站、污水排海管道等环卫公共设施,也有石化、涉核、冶炼等大型建设项目。这些事件被有关学者统称为“中国式邻避困局”。中国式邻避困局对实体经济发展、社会凝聚认同和政府公信力的危害,已毋庸赘述。其发生原因也已经有学者从多个角度进行探讨。笔者认为,困局根源在于过去数十年积累的扭曲的政府和企业关系。

  政企关系长期扭曲

  1994年国企改制以前,在很大程度上政企不分家,企业行为就代表政府行为,政府行为亦可以通过企业实施。改制后问题依旧,现实中,不仅政府对企业有按捺不住的“关怀”冲动,企业也有出事了就找“婆婆”顶着的依赖心理。这种习惯性思维直接映射在“中国式邻避困局”中的公众身上,他们在抗议中将政府和企业视为共同体。

  除了习惯性思维,最近十几年,以追求GDP增长为导向的发展模式被推崇到极致,本来就因为路径依赖而没有理顺的政企关系,也被扭曲到了更加夸张的程度。

  除了部分环境公共设施,引发抗议的建设项目几乎都是当地招商引资的重头戏。为了招徕企业,地方政府往往在土地出让、财税优惠、拆迁补偿、环保批复、工商执照等环节,清一色地大包大揽,甚至帮企业做好三通一平和厂房建设,美其名曰“筑巢引凤”。拥有强大资源整合能力的央企或投资实力巨大的外企,从来都是各级地方政府奋力争抢的香饽饽,无形之中使企业形成了“皇帝女儿不愁嫁”的傲娇、高冷姿态。

  结果如何呢?首先,当然是企业在政府的诚意感召下前来投资。没有出问题时,大家各取所需,皆大欢喜。在2007年厦门PX抗议之前,各级地方政府和投资企业度过了很长的一段黄金岁月。其次,许多本该企业做的事情,都当包袱甩给了政府。在许多项目的选址和建设过程中,本来应该由企业出面做好利益协调、补偿和公众沟通工作,但由于追求GDP的冲动,害怕失去项目或者害怕给外界一种投资环境不佳的印象,政府不得不出面去代劳。再次,项目建成后,政府本该严加监管,但依然因为扭曲的关系而放松甚至放任。最后,随着抗议爆发,公众将矛头直指政府部门,令政府尊严、公信力和执政能力一落千丈,企业却躲在政府身后默不作声。

  在全国爆发的多起环境群体事件中,政府代替企业出面做“灭火”工作,当然也为项目被叫停或取消的责任作了背书。比如,在广东江门核燃料项目和四川什邡钼铜项目抗议事件中,当公众对项目心存疑虑,夸大其污染危害性时,没有一个企业主动出来承担解释的责任,而是坐看政府百口莫辩。再如,刚刚出事的PX项目,不管是在厦门还是在漳州,始终未见当事企业站出来说话。4月7日的漳州新闻发布会上,出面做情况说明的都是政府官员,也未见企业的踪影。

  落寞的“我们”和“他们”

  扭曲的政企关系不可避免地投射到了公众与二者的关系之上。在长期的政企关系扭曲背景下,政府在公众心里逐渐被推向了公众的对立面。这也是为什么在多起环境群体事件中,我们一次又一次听到抗议民众发出“那是‘他们’的项目”、"他们’拿了好处一走了之,留下‘我们’饱受污染之害”、“万一爆炸(泄漏)了,谁管‘我们"的声音。“我们”是弱势者、受害者、受剥离者,政府和企业同属于“我们”的对立面“他们”。

  在最近几年的环境群体事件中,这种标签式的群体认同是如此普遍,以致地方政府都非常郁闷和困惑,企业也觉得很受伤。江门核燃料项目抗议之后,一位当地官员连连叹息:“只能说我们鹤山(江门代管的县级市)没有这个福气。”企业的落寞在于无法接受现实:过去人人争抢的项目,现在居然会遭遇反对。

  但公众看到的是,那么多的安全和污染事故都是因为政府疏于监管而发生的。投诉无门、搬走无力,积累了太多负面情绪。总之,落寞的“我们”面对政府和企业过去长期的表现,在敏感项目抗议中找到口实—政府绝无可能严格监管,要避免爆炸、泄漏、污染等不良后果唯有阻止其建设。在社交网络强大而且低成本的动员机制下,“我们”获得了几乎无所不能的狂热力量和反对冲动。这种狂热足以摧毁一切美好或丑恶的事物。

  政企不能捆一起

  破解中国式邻避困局,要分术与道两个层面。在术的层面,过去已经有了很多的真知灼见,比如严格监管企业,以实际行动重建政府公信力,加强环境教育与项目科普,加大信息公开力度,扩大公众参与范围,构建有效利益协商通道等。以上建议都很好,而且很有必要,亟须一一落实使其成为规定动作。然而,这些都还是基于已有的政企关系框架下进行的危机沟通之术。要从根本上破局,还需上升至道的层面,即发展模式和社会治理的转变,全能型政府和有限政府的角色定位。

  新一届中央领导集体提出要适应经济新常态,落实包容式发展,创新社会治理形式,严惩权力寻租,简政放权和建设服务型政府的目标。伴随而来的将是,环保严格执法、公职人员廉洁拒腐、社会治理更加多元化、低生态环境成本发展经济时代宣告结束等悉数成为新常态。

  在此情形下,政府不应再与企业捆在一起,而是要代表公众利益,做好公共服务和宏观调控,尽量避免介入经济微观领域,抑制权力寻租的冲动,重新梳理与企业的关系,改变过去那种为企业诸事代劳的做法。企业作为经济发展的主体,绝对不能像过去那样习惯性地依赖政府,出了事就躲在政府身后。要知道,政府公信力一落千丈,捆绑之下的企业同样受伤。在类似古雷PX项目的落地、生产以及突发事故的处理中,政府不是当事人,只能是监管者,企业才是当事人,责任人,如何处理应由企业出面,政府所要做的就是监督企业符合国家法律法规要求,保证企业所作所为不会伤害公众利益。

  新常态下,需要尤为重视落实包容式发展、让发展更好地惠及民生。今年及今后一段时间,我们调低了预期经济发展速度,其实在全球范围看,依然是很高的增速,只要真正在发展中更大程度地考虑民生,让民众有机会参与发展过程和享受发展成果,那么民众对社会经济发展的共识就会逐渐凝聚。古雷PX项目在让利于民方面做了许多卓有成效的工作,然而安全事故令其过去所积累的公众信任毁于一旦。信任的重建将是一个漫长而曲折的过程。

  成长如蜕。个人如此,国家亦如此。我们正处于一个成长的过程,必然伴随着各种痛苦、血泪和牺牲,甚至有诸多的曲折和反复。古往今来,任何一个国家的成长,其代价都不可避免。我们走到这一步,进步的趋势已经无法阻挡。主动适应和调整,总比被迫倒逼要来得代价小一些。化解中国式邻避困局,需要各方正其道、精其术,在漫漫长路中主动作为。

  (作者为北京大学环境科学与工程学院博士,曾参与多地环境群体事件的调研工作。标题为编辑自拟)

[责任编辑: 马迪]

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