破除城乡二元结构成农改重点

　　破除城乡二元体制有望成为下一阶段农村改革的重点。其中，完善土地制度是最为关键的内容之一。业内人士认为，导致城乡土地资源同地不同价的一些制度性障碍有望得到进一步消除。相关法律法规的修改已提上日程。

　　破除二元体制

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

　　业内人士称，从《决定》可以看出，下一阶段农村改革的重点是破除城乡二元结构。之前为了准备2014年一号文件，有关部门组织了多个主题的调研工作，但核心主题并未敲定。

　　该人士介绍，破除城乡二元结构、城乡一体化发展是很早就提出来的政策目标。十七大报告提出“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”，十八大报告提出“推动城乡发展一体化”。为了实现这一目标，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置成为今后改革的主要任务。一方面，要推动土地、资金、劳动力等生产要素在城乡之间平等交换；另一方面，农村居民享受的公共服务水平与城镇居民相比仍有很大差距，未来要基本实现公共服务均等化。

　　城乡要素平等交换关键在土地要素，在以往的征地过程中，由于补偿标准偏低，农民利益得不到有效保障的现象时有出现。对于这一问题，《决定》提出，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”

　　业内人士认为，农村集体经营性建设用地的界定当前比较模糊，未来会进一步细化，但不能作为房地产开发的用地，否则小产权房将会由不合法转为合法。

　　改革征地制度

　　业内人士预计，征地制度改革有望成为下一阶段土改的一个重点，一是要加大对农民的补偿力度，让农民真正受益于城市化过程中土地的增值；二是让农村经营性建设用地不经过征地环节直接入市，相关法律法规的修改已提上日程。

　　根据十二届全国人大常委会公布的立法规划，土地管理法的修改已经列入第一类项目，即条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案。

　　业内人士表示，土地管理法曾多次被提议修改，但最终仍未成行。以最近的一次修正努力为例，土地管理法第四十七条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿；征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费；土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。其中，“30倍上限”的规定过死，草案拟修改为“征收农民集体所有的土地，应当依照合法、公正、公开的原则制定严格的程序，给予公平补偿”。

　　清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明在接受中国证券报记者采访时表示，这一修正案未能获得通过受累于地方政府的阻力，但更重要是，现行法律法规的修改仅仅从某一个方面突破已经很困难，应当全面深化土地制度改革。

　　业内人士认为，土地管理法作为一部国家基本法律，与宪法、物权法、民法等法律密切相关，其修改必须和这些法律协调一致，因而修订起来困难重重。不过，《决定》提出赋予农民更多财产权利，改变了对于农民财产权利界定比较模糊的现状，给厘清相关法理问题提供了蓝本，也给制度改革提供了动力。

　　业内人士表示，未来征地的范围将明显收缩。根据土地管理法，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但到底什么是公共利益比较模糊，一些土地被征收以后并未用于公益目的。未来非公益性征地退出是一个比较明确的方向。与此同时，将同步推进集体建设用地流转。经营性集体建设用地的有偿出让、交易方式、收益分配方式等需要做出具体规定，相关文件也正在制定。

　　试点料扩围

　　在推进顶层设计的同时，各地的农村集体建设用地入市的试点正稳步推进。当前，市场比较关注的是广东、浙江、安徽等地的试点。不过，据中国证券报记者了解，山东、河南、江苏、湖北、河南等地也是试点地区，未来更多的试点地区有望浮出水面。业内人士表示，各地试点应当会因地制宜，采取不同的方式，在试点经验的基础上，将土改向纵深推进。

　　对于《决定》在“农村集体建设用地”之前所加的“经营性”限定和“符合规划和用途管制”前提，业内人士称，实行土地用途管制是全世界通行的做法，农村土地主要用来从事农业生产，也可以用来搞一些建设，但不能用来开发商品住宅。

　　不过，农村集体经营性土地入市以后会不会改变用途，转而开发商品房是今后可能会面临的一个问题。国土部有关专家认为，这种情况完全可能出现，在城市发展进程中，一些城市周边的工业用地最终都转成了住宅用地和商业用地。未来的政策需要对入市后农村集体土地再次转让作出严格限制。

　　业内人士表示，农村改革不能局限于农村，还应当与新型城镇化相结合。《决定》提出，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。当前有的农民实际已经进城，但在农村还有宅基地，应逐步建立宅基地退出机制，实现农民宅基地用益物权与城乡用地优化双赢。

　　此外，还有市场人士大胆预期耕地未来也有可能入市。对此，业内人士指出，可按照“尊重集体所有权、划断农户承包权、保护务农者经营权”的思路完善农村土地制度，但耕地的红线不能碰，保护耕地是一项基本国策，一定要防止农地经营权流转过程中可能出现的非农化、非粮化现象。(本系列完)记者 顾鑫