地方政府何钟情土地财政 终结亟需三管齐下

　　地方政府的财源除了收税、发债、借贷之外，最主要的就是土地出让金了。根据国土资源部数据，去年全国土地出让收入总金额达4.1万亿元，全国105个主要监测城市地价总水平持续上涨。最新数据显示，今年前两个月，北上广深土地出让金1443.3亿元，同比增长了84%，是2013年全年成交额的27.5%。其中，北京前两个月土地出让金已突破623亿元。

　　地方政府何以对土地财政情有独钟，很大程度上在于现有的财税体制和庞大的城市建设以及公务开支需求。其中，公务开支占据着重要地位。自改革开放以来，我国经历过几次重大的体制改革，但机关、事业单位的员额编制总数却越来越多，特别是地方尤其如此。调查发现，许多基层乡镇1997年机构改革时，吃财政饭的编制只有四十多人，然而目前已经翻了一倍多。没有持续高涨的税费来源是不足于支撑这么庞大公务需求的，而土地出让正是“疗效好、见效快”的良方。

　　在目前的财税体制下，“营改增”的持续推进，进一步压缩了地方税源；地方债虽然总体安全，但很多地方已经累积了较大的隐性风险。在此背景下，土地财政成了地方财政的救命稻草，地价居高不下也就不足为奇了。

　　只要土地财政在地方政府财政收入中的主角地位不变，其衍生出的必然是土地出让金的居高不下和房产价格随地产价格的节节攀升，血拆强建、官样政绩、权钱交易等等现象便会屡禁不止，而对GDP贡献不大的农业基础产业、新兴科技产业等等就难以受到政府青睐，区域经济结构在这种马太效应中难调其优。

　　纵观中国历史，但凡经济和社会相对兴盛的时期，无不实行轻徭薄赋的宽松吏治。横看现代世界，地球上没有一个文明强大的国家或地区是靠卖地皮、盖房子、炒楼盘崛起的。

　　要改变这一状况，要从源头做起。中央与地方财力与事权不匹配的财政体制，导致地方政府长期资金饥渴，是“土地财政”等问题的制度根源。改变这样的“土地财政依赖症”，必须深化财税体制改革，把财税体制作为国家治理体系的基础和重要支柱。

　　中共十八届三中全会全面深化改革的决定和李克强总理的政府工作报告已经画出了财税体制改革的路线图，也为终结土地财政指明了方向：第一条路就是改革政府预算。要通过修订《预算法》及一般性转移支付办法等改革政府预算，“实施全面规范、公开透明的预算制度。着力把所有政府性收入纳入预算，实行全口径预算管理”，其中就包括地方债务和目前的土地出让金。同时，还要加强和改善人大对于政府全口径预算的监督审查方式。

　　第二条路就是推进税制改革。中共十八届三中全会提出，要完善地方税体系，逐步提高直接税比例。资源税、房地产税和环境税等均可作为地方税源的重要支柱，替代营业税作为地方主体税种。这将从源头上改善地方财政，同时，一旦房地产税通过人大立法实施，将直接替代土地出让金，终结土地财政。这次两会已经明确，房地产税立法已经启动。

　　第三条路就是加快改革，厘清中央和地方的事权和财权。李克强总理的政府工作报告已经提出，要“抓紧研究调整中央与地方事权和支出责任，逐步理顺中央与地方收入划分，保持现有财力格局总体稳定。”这不仅牵涉到财权，更牵涉到事权，中央与地方的事权划分是一个国家治理的问题，需要通过立法加以解决。

　　三管齐下，有望将土地财政连根拔起。