尚福林：银行业改革创新与风险防范
来源：《行政管理改革》 作者：尚福林
金融是国民经济的血脉，与实体经济唇齿相依、共生共荣。一方面，实体经济是金融业生存发展的土壤，其稳定健康发展必须植根于实体经济；另一方面，金融业具有内在的脆弱性和风险的外溢性，发生危机后救助成本高昂，并会拖累实体经济。银监会成立以来，始终聚焦于推动银行业提高支持实体经济质效、有效防范金融风险、切实保护金融消费者合法权益，着力构建具有中国特色的银行业有效监管模式，推动银行业在多个领域取得了历史性突破，成功应对了国际金融危机冲击，为实体经济科学发展提供了有力支持。
一、以改革创新为抓手，持续提升服务实体经济质效
（一）以体制创新为基础，全面推进银行业机构改革，对实体经济的服务能力显著提升
我国银行业已经形成多层次、广覆盖的机构体系。既有政策性银行、国有控股大型银行、全国性股份制商业银行，也有数量众多、地域分布广泛的城市商业银行、农村中小金融机构等，还有从事专业化金融服务的非银行金融机构，初步形成了商业性金融、开发性金融、政策性金融与合作性金融合理分工、相互补充的银行业机构体系。同时，银行业境内机构网点达到22万个，设立小微支行、社区支行超过5000家，支持实体经济的“毛细血管”、“微循环系统”进一步健全，基本实现了对乡镇的“金融机构全覆盖”和对行政村的“基础金融服务全覆盖”。银行业支持实体经济的专业性、针对性、可获得性和覆盖面大幅提升。
（二）以机制创新为动力，全面深化银行业机构内部改革，运营效率持续提高
我国国有银行股份制改造已全部完成，从“技术性破产”转变为国际知名品牌银行。2016年全球按照一级资本排名的前1000家大银行中，工农中建全部跻身前十位。农村信用社产权改革取得实质性进展，历史风险有效化解，管理体制逐步完善，并且把金融服务的“根”留在了农村。此外，政策性银行体制改革正在深入推进，邮储银行成功在香港上市。中小商业银行成功处置了2000多亿元风险资产，现代商业银行治理水平明显提升。
同时，不断深化银行内部治理机制改革。稳步推进小微、“三农”、扶贫等事业部制改革，有序推进同业业务等专营部门制度改革，积极探索直销银行、小微企业信贷等业务板块子公司制试点，银行业为实体经济各个重点领域和薄弱环节提供专业服务的能力不断提升。
（三）以产品创新为抓手，积极推进银行业服务供给侧结构性改革，满足实体经济日益多元化需求
一是产品种类不断丰富。银行业综合运用信贷、理财、信托、金融租赁等服务，逐步扩展结算、承销、代理、咨询等中间业务，金融服务的针对性、有效性全面增强；探索运用资产证券化、信贷资产流转和收益权转让等方式盘活信贷存量，提高资金运用效率和流动性管理能力。二是信息科技运用不断加强。积极运用自动化、互联网、大数据、云计算等信息技术，拓展银行卡、电子银行、智慧网点功能，提高服务效率，延长服务时间，增强金融服务可获得性。
同时，银行业主动对接国家战略，积极服务“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带、自贸试验区改革创新、东北老工业基地振兴等重大战略实施，大力加强对“中国制造2025”的金融服务，为实体经济转型升级持续提供针对性强、附加值高的金融服务。
（四）创新民间资本进入银行业的渠道，发挥民间资本的积极作用
民间资本进入我国银行业没有法律障碍。经过持续探索创新，民间资本进入银行业的渠道不断拓宽，可以向银行业金融机构投资入股，共同参与设立村镇银行，参与现有中小银行业金融机构的重组改制，也可以自主发起设立中小型银行业金融机构。目前，民间资本在农村合作金融机构中占比接近90%，在村镇银行中占比超过72%，在城市商业银行中占比达到53%，已处于较高水平。民间资本进入现有中小金融机构，对增强其资本实力，改善治理机制发挥了积极作用。
同时，银监会坚持“成熟一家、批设一家、办好一家”的原则，积极稳妥推进民营银行申设常态化，丰富了银行业机构体系，激发了市场活力。目前已有8家民营银行开业，总体运行平稳，服务实体经济的效能逐渐显现；还有9家已经批准筹建。此外，还批设了10家民营控股金融租赁公司、37家民营控股企业集团财务公司和2家民营控股消费金融公司。
（五）以创新的办法，破解当前突出问题
一是推动债权人委员会机制创新，协同推进稳增长、促发展、防风险三大目标。2016年以来，银监会全面推动建立债权人委员会制度，将其由本来用于处置企业破产债权风险的手段改造成为事前主动介入企业一般债权风险防控的重要机制，以及为企业合理提供金融支持的重要抓手。对于债务规模较大且涉及三家以上债权银行的客户，成立债权人委员会，按照“尽早介入、一企一策”的原则，集体研究确定增贷、稳贷、减贷、重组等处置措施。对于公司治理良好、有发展前景但当前投入不足的企业，通过组建银团贷款或建立联合授信机制予以支持；对于暂时困难企业，稳定预期、稳定信贷、稳定服务，帮助其近期解危、远期解困；对于“僵尸企业”，制定清晰可行的资产保全计划，稳妥有序推动重组整合或退出市场。目前政策效果已较为明显。银监会还将进一步推动此项工作做实做深做透，充分发挥债权人委员会的积极作用。
二是推进金融对接科技产业的服务模式创新。为深入贯彻落实习近平总书记等中央领导同志关于找到符合中国国情、适合科技创业企业发展规律的金融服务模式的指示精神，银监会发布了《关于开展科创企业投贷联动试点的指导意见》，在风险隔离的前提下协同发挥商业银行和投资银行的功能优势，解决科创企业信贷风险收益不对称的深层次问题。目前已选择10家机构和5个国家级自主创新示范区开展试点。银监会将进一步指导推动做好试点工作，及时总结试点经验，并适时扩大试点机构和地区，充分发挥投贷联动模式的金融功能、经济效益和社会价值。
三是强化金融服务薄弱领域的制度机制创新，补齐短板，推动大力发展普惠金融。推广“双基联动”、“网格服务”、“银税互动”、“银税保互动”等新型服务模式，积极缓解小微企业和“三农”金融服务信息不对称难题；创新实施续贷、循环贷款等小微企业流动资金还款方式，重点缓解小微企业金融服务期限不匹配困扰；创新小微企业信贷“六项机制”，探索不良贷款容忍度、尽职免责等政策制度，有效破解小微企业金融服务内生动力不足问题；坚持金融精准扶贫，创新“单列信贷资源、单设扶贫机构机制、单独考核扶贫绩效、单独研发扶贫金融产品”的“四单原则”，努力构建扶贫金融商业可持续机制；稳妥扩展林权、农村承包土地经营权和农民住房财产权等涉农贷款抵押物试点，推动健全农业信贷担保体系，拓宽“三农”金融服务抵押担保来源，普惠金融发展不断提速。截至2016年6月末，用于小微企业的贷款余额为25万亿元，实现了“三个不低于”的目标；涉农贷款余额达到27.6万亿元，金融服务补短板工作成效明显。
四是创新绿色金融政策体系。2007年以来，银监会陆续发布实施了《绿色信贷指引》等一系列制度办法，提出了专业化担保机制、财政贴息、设立国家绿色发展基金等激励措施，积极推动绿色金融债券、绿色信贷资产证券化等创新，并对环保不过关的信贷项目实行一票否决，在全球范围内率先构建起银行业绿色金融实践的制度框架。目前，我国绿色金融发展的制度构建与实践探索在国际上已处前列，得到世界银行等多个国际组织高度认可，绿色信贷等经验和做法已在多个国家交流推广。
五是稳步推进非银行金融机构从创新试点走向常态化，提升服务实体经济效能。按照先行试点、及时总结、逐步推广的原则，鼓励具有消费金融资源的市场主体发起设立消费金融公司；支持符合条件的大型汽车生产企业发起设立汽车金融公司；优化调整金融租赁公司管理政策，引导符合条件的各类资本投资入股，支持符合条件的金融租赁公司设立专业子公司，开展特定领域金融租赁业务，满足实体企业专业性、个性化金融需求的各类非银行金融机构保持良性发展势头。
二、创新监管理念和机制，不断提升银行监管有效性
（一）深入推进监管理念创新
2003年成立之初，银监会就创造性地提出了“管法人、管风险、管内控和提高透明度”的监管理念，并在随后的实践中不断丰富完善，目前已成为指导我国银行业实践的重要理论武器，得到越来越高的国际认可。管法人就是强调法人是第一责任人，突出银行机构风险管控的主体责任；管风险就是强调全面风险管理，及时发现风险，及早防范风险，尽早处置风险；管内控就是强调提高银行业金融机构风险内控的重要性和有效性；提高透明度就是提升银行业金融机构信息披露质量和银监会履行职责的透明度，积极接受社会公众的监督。
同时，银监会一直高度关注重大国际监管改革，结合我国国情，持续完善银行业监管体系。目前国际监管领域主要呈现两个方向性变化：一是不断强化审慎监管，注重微观审慎与宏观审慎监管的有机结合。本次金融危机后，巴塞尔委员会大幅提高了资本、杠杆率和流动性等监管标准，强化了最低资本要求、监督检查和市场约束三大支柱，提出了逆周期资本和系统重要性机构监管等宏观审慎监管工具。二是加强风险隔离，推动金融业向专业分工和简单透明模式回归。危机后，美国、英国和欧盟三大经济体纷纷强调“回归简单、重返主业、风险隔离”的监管导向，明确要求在传统银行业务与高风险的交易业务和投行业务之间建立防火墙。一些国际大型金融集团已在调整经营战略和业务模式，更专注于在核心地区开展核心主业。
（二）持续深化监管体制机制和工具方法创新
一是深入推进监管体制机制创新，基本建成审慎监管架构体系。相继发布实施了700多项法律法规，形成了涵盖各类机构、业务、高管及公司治理等方面监管制度体系。将机构监管与功能监管相结合，不断完善监管治理体系和机制，实施了市场准入、非现场监管和现场检查有机配合的机构监管流程，并针对金融创新、信息科技、消费者保护等重点领域强化功能监管，推动监管向集约化、专业化发展。
二是持续开展监管工具创新，及早推行逆周期监管。一方面，注重将国内监管实践与国际监管标准创新有机结合，科学落实资本、杠杆率、流动性等国际监管标准，持续发挥存贷比、流动性比率、大额集中度等简单管用的监管指标作用，符合我国国情的银行业监管工具箱机制得以不断丰富。另一方面，注重创新监管工具运用。早在《第三版巴塞尔协议》发布之前，银监会就前瞻性地实施了逆周期监管，引入动态资本和拨备制度。将拨备覆盖率要求提高至150%；在8%的最低资本充足率要求基础上，进一步计提2%~3%的资本缓冲；鼓励银行及时核销坏账，避免不良贷款和拨备余额“双高”。这为我国银行业在“三期叠加”环境下保持风险总体可控和稳健发展打下了坚实的基础。
三是全方位、多层次推动监管协作机制创新，努力增强监管合力。注重加强银行业、证券业、保险业之间的监管协同，不断加强监管政策与货币政策、财政政策和产业政策的协调，持续加强与地方政府的工作协作。同时，不断拓展跨境监管协调合作，与68个境外监管机构签署了合作备忘录，定期开展双边和多边监管磋商，建立了系统重要性银行国际监管联席会议制度；推动成为金融稳定理事会、巴塞尔银行监管委员会等重要国际组织的正式成员，并积极深度参与国际监管标准制定工作，提高了我国在国际监管交流和规则制定中的话语权。
十多年来，随着银监会监管改革创新和体制机制建设的深入推进，监管能力在国际上得到了较高的认可。国际货币基金组织、世界银行2009—2010年的金融稳定评估，以及巴塞尔委员会2013年的资本评估，均对我国银行业监管给予了充分肯定，为我国银行“走出去”创造了积极条件。
（三）强化重点风险管控政策措施创新，严守风险底线
一是及早加强政府融资平台贷款风险防范。在地方政府融资平台贷款总体不良率低但总量增长较快的时期，银监会就及时提出“总量控制、分类管理、区别对待”的原则，持续实施了“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”等工作举措，通过提示风险、调研摸底、自查整改、全面清理、逐步化解等方式，合理把握节奏，持续加强监管，平台贷款风险得到缓释和管控。近两年，还重点要求银行业严格落实新《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等相关规定，强化涵盖贷款、债券、信托等融资渠道的全口径风险管理，同时做好风险防范和支持地方经济发展工作。
二是动态调整房地产贷款政策安排。为严格落实国家调控政策，有效防控风险，近年来银监会一直对房地产贷款的首付比例、贷款条件、资质要求等重大政策进行差别化动态调整。当前，针对房地产金融潜在风险，在个人住房贷款方面，要求银行按照“因城施策”原则，严格落实差别化住房信贷政策，严格执行最低首付比、首付资金真实性检查、偿债能力审查等要求；在房地产开发贷款方面，严格执行房企资质审查、最低资本金比例、资本金真实性审查等要求，严防银行资金违规用于购地。同时，对影子银行、信托、理财等重点领域及时进行有效管控，取得了积极成效。
总体上看，通过这些年来的改革创新，我国银行业监管有效性不断提升，银行业综合实力持续增强，风险总体可控。截至2016年12月末，银行业金融机构总资产达到226.3万亿元；商业银行资本充足率从2003年年末的-2.98%上升到2016年12月末的13.3%；拨备覆盖率从2004年末的30%上升到最高时的近300%，2016年12月末为175.5%。
三、对当前金融领域若干热点问题的思考
（一）关于银行业不良贷款
截至2016年12月末，商业银行不良贷款率为1.81%。2016年以来不良贷款总量继续上升，但增量和增幅与2015年同期相比有所下降。不良贷款上升，反映出近年来宏观经济运行中的一些矛盾在银行业中逐步显现。随着一些行业产能过剩矛盾进一步显性化，“僵尸企业”重组退出，部分企业的债务风险暴露可能还会有所增加。但与国际同业相比，目前我国商业银行的不良贷款率仍然处于较低水平。主要有两方面原因：一是这一轮不良贷款上升的基数非常低。经过银行业十多年的改革发展，商业银行不良贷款率持续下降，在2011年降到0.9%的历史低点。二是不良贷款市场化处置与核销力度加大，有效消化了不良存量。过去三年，商业银行核销处置不良贷款两万多亿元。同时，积极创新银行不良资产处置方式，2016年上半年已正式试点不良资产证券化和收益权转让。
总体上看，虽然风险压力较大，但我国银行业仍有较强应对实力，总体风险仍然可控。截至2016年9月末，商业银行资本和拨备合计为16.9万亿元，不仅可以覆盖已暴露的1.49万亿元不良贷款，而且对潜在的信贷损失也有比较充足的应对准备。再加上银行业利润继续保持增长，未来应对风险仍有较强的财务基础。
（二）关于企业“融资难、融资贵”
近年来企业反映比较突出的“融资难、融资贵”问题，本质上是金融资源配置不合理，以及资金供需结构不平衡、不匹配的问题，这是个世界性难题。一方面，部分企业“融资难、融资贵”属于市场“优胜劣汰”、经济转型升级和化解产能过剩中的正常现象，是市场优化资源配置的必然要求。另一方面，也有市场机制不健全、政策落实不到位、配套不完善等原因，需要对症下药、着力解决。
关于小微企业的“融资难、融资贵”问题，一方面与企业所处的发展阶段有关，初创期、成长期和成熟期的企业风险程度不一样，资金的介入方式也应该有所不同，如高科技企业初创期更适合由天使投资、风险投资等股权投资予以支持。银行业正在根据这一规律，积极探索投贷联动试点以缓解问题。另一方面，也与小微企业自身的特点密切相关，如小微企业往往信用积累不足（也就是“缺信用”）；财务报表不规范（也就是“缺信息”）；抵押担保不足（也就是“缺增信”）等，使其难以符合银行放贷条件。具体到“融资贵”问题，利率方面，2016年6月，非金融企业及其他部门贷款加权平均利率为5.26%，比2014年年底下降了1.5个百分点。费用方面，部分第三方服务收费和民间借贷利率持续增高，变相增加了企业融资成本。
针对“融资难、融资贵”问题，银监会出台了多项政策制度，银行业也创新了很多措施办法。一是改进工作方式方法来获取有效信息，包括看“三品”（产品、押品和企业主的人品）；看“三表”（水表、电表、税表）；看现场（主动“上门”考察企业）等等。同时，还推动部分地方建立了小企业信息平台。实践表明，解决小微企业等“融资难、融资贵”的问题，不仅需要银行业及其监管部门下苦功夫，也需要社会共同努力和各有关方面积极参与。二是大力清理和规范服务收费。近年来银监会联合有关部门出台一系列政策制度，连续多次大范围开展银行业服务收费督查检查和清理整顿工作，严格落实“七不准、四公开”要求。目前，银行服务收费项目已大幅缩减，部分基础金融服务免费提供。下一步，不仅需要银行业管好自己，也需要大力规范第三方收费，规范好民间借贷。三是完善中介支持体系。推进落实国务院出台的《关于促进融资担保行业加快发展的意见》，特别是大力发展政府支持的融资担保和再担保机构，作为服务小微和“三农”的主力军，为支持实体经济发展创造更好的条件。
（三）关于银行理财和资产管理业务
近年来，银行、信托、证券、基金和保险等各类金融机构开展了多种形式的资产管理业务，发展较快。银行理财业务作为连接直接融资工具和居民财富的桥梁，改善了社会融资结构；将资金投向符合国家产业政策的领域，提高了资金配置效率；满足了人民群众的投资需求，增加了居民财产性收入，如银行理财产品2015年为居民创造的收益达到8650亿元。但同时，理财业务在快速发展中，也暴露出信息披露不充分、误导销售等问题。不少投资者还存在认识误区，认为银行理财就是利息较高的存款，“银行理财是投资、投资者要承担风险”的理念在全社会还需要深化。
从国际上看，各国均对资管业务实行严格监管。只有持牌金融机构才能开展资管业务，发行产品也需要事前审批；不允许资金池运作和期限错配，严格管控投资杠杆和委外投资，严格规范信息披露和产品销售等。
针对银行理财业务存在的问题，银监会加强了规范管理。指导建立银行业理财信息登记系统，对理财产品实行实时、动态监测；推动设立专营部门，集中统一管理理财业务，加强风险隔离；对理财产品实行专区销售并全程同步录音录像，严禁私售“飞单”等。下一步，银监会将借鉴国际经验，深入研究国内实践，进一步加强对银行理财业务的监管。引导理财业务规范发展，推动银行理财业务加快转型，规范资金池业务以严控期限错配和投资杠杆，强化穿透管理以促进缩短融资链条、降低融资成本。
（四）关于互联网金融
总体上看，互联网金融可以分为两大类：一是“金融+互联网”，即持牌金融机构利用互联网信息科技等，升级改造传统金融业务的运作模式；二是“互联网+金融”，即互联网企业或平台借助互联网信息科技开展类金融甚至金融业务等。国际上普遍认为互联网金融本质仍为金融，需要取得金融牌照并适用统一的监管规则。按照公平竞争、依法合规原则，根据业务的金融属性，纳入现行金融监管体系归口管理，重点关注互联网业务模式是否存在募集公众资金、公开发行证券、从事资产管理和债权拆分转让等行为，更加注重信息披露和投资者保护。
从我国实践看，互联网金融，特别是P2P网络借贷发展较快，在缓解小微企业融资难、满足民间资本投资需求等方面发挥了一定的积极作用，但也出现了“快、偏、乱”等问题。主要是P2P平台数量和业务规模增长过快，业务创新偏离信息中介定位，“卷款跑路”、非法集资等风险乱象时有发生，既损害了互联网金融行业的声誉和健康发展，也不利于金融安全和社会稳定。对此，银监会会同有关部门发布了《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》，提出了网络借贷行业的经营和监管要求，明确了银监会与地方金融监管部门“双负责”的原则。同时，以负面清单形式划定了网贷业务边界，即不得吸收公众存款、不得归集资金设立资金池、不得为出借人提供任何形式的担保、不得从事债权转让行为等。此外，引导网贷机构遵循小额分散原则开展业务，规定了同一借款人在同一网贷机构及不同网贷机构的借款上限。银监会将与地方政府按照职责分工，加强协调配合，共同做好网贷行业的监管工作，维护经济金融秩序和社会稳定。
（五）关于非法集资
非法集资是当前影响金融安全和社会稳定的突出问题之一，2016年以来涉案数量和金额仍处于历史高位。民间投融资中介机构、房地产、网络借贷（P2P）、农民合作社、私募基金等行业领域案件持续高发，民间投融资中介机构新发案件金额占比近六成。
防范和打击、处置非法集资工作事关各地方经济金融稳定和人民群众安全。党中央、国务院高度重视，国务院于2015年10月专门出台了《关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》，要全面深入推进落实：一是进一步落实各省（区、市）政府第一责任人的职责，强化党委统一领导，加强考核和责任追究，配备专职人员，加大经费保障力度。二是依法稳妥做好案件处置工作。三是切实抓好宣传教育和广告治理，禁止非金融机构和个人发布任何融资类广告。四是严格管控类金融企业和业务注册管理。注册登记该暂停的暂停，该清理的清理，加强对以“投资理财”、“投资咨询”等名义发行理财产品的非持牌机构管理，防止假借“理财”吸收公众资金。五是积极配合推动出台《处置非法集资条例》，做好非法集资的治本工作。
（六）关于社会信用环境建设
市场经济的基础是法制和信用。良好的社会信用环境可以降低全社会的融资成本，反之则会极大增加成本。国家对于建设良好的信用环境十分重视，2016年5月，国务院发布了《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》，要求构建政府、社会共同参与的跨地区、跨部门、跨领域的守信联合激励和失信联合惩戒机制。全社会必须充分认识地方信用环境遭到破坏可能产生的灾难性后果，依法支持金融债权管理工作，对于参与、包庇和纵容逃废金融债务行为，依法进行严惩。
（七）关于市场化债转股
近期，国务院出台了《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》及《关于市场化银行债权转股权的指导意见》。市场化债转股是降低企业杠杆率综合措施的重要一环，是落实“三去一降一补”五大任务，推进供给侧结构性改革的重要举措。银监会正在抓紧推动相关政策落实，将按照市场化、法治化原则，坚持改革导向，推进市场化债转股工作；促进加强对各参与主体的行为约束，确保银行债权洁净转让、真实出售，有效实现风险隔离，严防道德风险。
（作者系中国银监会主席）
[责任编辑：郭晓康]
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