财政部“最后通牒”地方债博弈再临大考

　　财政部“最后通牒”地方债博弈再临大考

　　严防地方违规举债，已经成为防范金融风险的重要一环。

　　近日，财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会发出《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（以下简称《通知》）。

　　这份《通知》被看作是给地方政府违规举债下达的最后通牒，也表明加强地方政府债务管理已经成为维护金融安全的必然之选。《通知》明确指出，防范化解财政金融风险，取得了阶段性成效，但个别地区违法违规举债担保时有发生，局部风险不容忽视。为了进一步规范地方政府举债融资行为，《通知》要求，要尽快组织一次地方政府及其部门融资担保行为摸底排查。

　　经济观察报了解到，此次对地方融资担保再次排查，主要是财政部发现一些地方政府违法违规举债融资问题仍时有发生，部分金融机构对融资平台公司等国有企业提供融资时仍要求地方政府提供担保承诺，部分政府和社会资本合作（PPP）项目、政府投资基金等存在不规范现象。

　　实际上，财政部在严防地方违规举债上，已是动作频频。

　　反复强调不准违规举债

　　去年国庆节前夕，财政部就曾要求部分省（市）财政专员办对各省（市）的地方政府及其所属部门为企业融资提供担保以及专项建设基金的兜底回报问题进行核查，随后存在问题的地方财政局发出文件要求金融公司收回担保函。

　　2017年年初，财政部还公布了号称“史上最严格”的对河南、重庆、四川、内蒙古自治区等几个地区违规举债行为的处罚。

　　2014年的新预算法和“43号文”对政府性债务的范围和举债形式做了明确切分，建立了财税改革这几年来地方政府债务管理的基本框架。但地方违规举债屡禁不止的背后，也确实存在一定的现实困难。

　　中央财经大学中财-鹏元地方政府投融资研究所执行所长温来成就对经济观察报表示，经历了2014年新预算法和2015年债务甄别以后，财政部将债务边界划定清除，一部分是政府债务，一部分是企业债务；但是现在融资平台转型非常困难，主要是目前经济下行压力情况下，地方政府有保增长的任务，融资平台承担了投资保增长任务，因此地方政府推动融资平台转型动力不足，而融资平台自身转型动力也不足。

　　“融资平台和一般国企还有区别，国资委管理的国企，可以按照正常公司法破产。融资平台在形成的过程中，掌管了大量的地方政府市政基础设施，虽然法律上界定清楚了不能给政府融资，发债属于企业债，但是事实上，一旦融资平台出现问题，提供的服务属于公共服务，政府不得不去救助，所以财政部对于融资平台的债务问题非常担心。2015年和2016年融资平台债务在快速增长，财政部在反复强调融资平台与政府债务的关系。”温来成说。

　　对于中国经济来说，地方债务的处置也与金融系统风险密切相关。就在此次《通知》公布前不久，银监会在4月10日也下发了《中国银监会关于银行业风险防控工作的指导意见》，明确要求银行加强地方政府债务风险管控，切实防范地方政府债务风险。

　　“因为在2015年对地方政府债务甄别以前，地方投融资平台的债务的大多数都是银行债务，两者之间关联度很高，甄别以后，将存量债务变成地方债券，债权还是归地方商业银行，地方债务的风险也关系到金融风险。最近中央一直在防范金融风险，地方债部分债务属于银行影子银行这部分。”温来成告诉经济观察报。

　　一位财政人士对经济观察报表示，地方政府举债的动力还是来源于建设投资的需求，特别是上级政府对地方政府发展、投资的考核以及现在财政部给的地方债券额度太小不能满足投资需求都是推动地方政府进行违规举债的因素。比如这几年经济稳增长压力比较大，需要实施积极地财政政策，加大政府投资，自身财力难以满足投资的需求，自发自还债券额度太低，而财政部对债务又有限额规定，地方政府只能寻找“隐性”的融资工具。

　　一位地方政府债务管理人士告诉经济观察报，现在不少政府融资平台负债率高、应急能较弱，比如他所熟知的几家政府融资平台资产负债率较高，资产质量较差，融资能力已明显不足。

　　2016年下半年，财政部进行过一次融资平台的数据统计。财政部发出《关于调查融资平台公司债务等有关数据的通知》，统计对象主要是融资平台公司以及承担了类似融资平台公司职能的国有企业、事业单位，范围主要是2014年以来的债务等有关数据。财政部还要求汇总所有财政支出责任，除政府举债的传统渠道，还包括近两年增长迅速的PPP项目、政府购买服务、政府投资基金、专项建设基金等新型工具。

　　这次统计，让财政部对融资平台的实际情况有了一个更清楚的认识，其中一个应该就是融资平台公司转型进展缓慢，许多融资平台公司缺乏持续稳定的经营性现金流，自身“造血”能力较弱，与政府的关系短期内难以厘清，制约了市场化转型的进程；或有债务处置涉及面较广、情况复杂，加大了处置难度。

　　《通知》中要求，各省（自治区、直辖市、计划单列市）政府性债务管理领导小组办公室应当汇总本地区举债融资行为清理整改工作情况，报省级政府同意后，于2017年8月31日前反馈财政部，抄送发展改革委、人民银行、银监会、证监会。

　　温来成对经济观察报表示，在2014年“43号文”之后，地方政府还有一些违规融资行为，比如地方政府违规出具担保函、承诺函、明股实债、用政府购买服务的方式变相融资、对PPP项目的固定收益承诺等。一些地区政府违法违规举债担保仍时有发生，部分金融机构对企业提供融资时仍要求地方政府提供担保承诺，部分政府和社会资本合作（PPP）项目、政府投资基金等存在不规范现象。

　　“今年2月，财政部对地方政府违规举债的处理，是从来没有过的，特别是在对地方债务甄别之后，一直强调2015年1月1日甄别之后的融资平台的一直都属于企业债务，尽管地方政府有些不同意见，但是财政部一直在坚持自己的债务边界，政策界限。特别是对地方债务的管理的方向，是一直在加强，但是投融资平台的转型，依然进展比较缓慢。”温来成告诉经济观察报。《通知》中明确要求进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。

　　一位地方政府债务管理人士对经济观察报表示，现在不少政府融资平台负债率高、应急能较弱，比如他所熟知的几家政府融资平台资产负债率较高，资产质量较差，融资能力已明显不足；其中一家融资平台已进入国务院地方政府融资平台名单，没有融资能力，另一家融资平是当地国有企业的子公司，其资产四分之三是政府划拨的，已发行企业债和公司债，发行总额数十亿元，企业资产负债率已达金融机构规定上限，而且其他政府融资平台存在较多的相互担保，潜在的风险很大，也直接影响了政府融资。

　　此外，当地还有一家融资平台的资产主要是政府划拨的行政事业单位的土地房产及所属城建开发公司、市政工程公司等企业，金融机构认可的优质资产少，公司未实现实体化运作，缺乏现金流和利润，目前已累计融资数十亿元，下一步再融资将十分困难。

　　这次需要规范的不仅仅是融资平台，连续多年火爆的PPP和地方政府股权基金也被要低地方政府规范。

　　经济观察报获悉，最近某地方政府设立了一只总额近10亿元的政府引导基金，财政依靠自有资金投入了总额的20%，从当地银行融资了总额的80%元，基金已经投了两家企业，一个借用新能源汽车名头融资，资金实际到了政府主导的另两个工业项目；另一家企业主要生产LED灯，套用战略新兴产业概念。“股份肯定是明的，但是底下如何划分现在还没定好。”该地一名政府人士告诉经济观察报。

　　而在《通知》中要求地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。

　　这不是财政部第一次为强调地方政府违规举债的问题，为什么财政部多次强调地方政府不准违规举债？为什么问题难以解决？

　　前门没打开，后门没堵上

　　从“43号文”实施到现在已经整整过去了三年，在中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚看来，地方政府违规举债屡禁不止的主要原因有两个，一是中央政府给予地方政府的新增债券额度，不能满足地方政府投资发展的需要，所以地方政府在经济下行的时候，为了配合积极的财政政策，需要增加投资；其次就是地方政府的政绩观，还是追求GDP和财政收入，考核机制还没有进行根本性改革，即使财政部门扩大债券的额度，也难以满足地方政府对政绩追求以至于对融资的渴望。“地方债务管理现在面临的是，地方经济发展的可持续性与短期融资需求的矛盾。”赵全厚告诉经济观察报。《中华人民共和国预算法》第三十五条规定，地方政府举借债务一律通过发行地方政府债券方式筹措，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务；除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）要求：修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制，同时规定金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保。

　　在新预算法中赋予了地方政府的举债权，而财政部又利用“43号文”对地方政府其他的借债融资进行了围追堵截，再三强调除去地方政府债券，其他一律不准列入地方政府债务。

　　但是财政部门在举债前门打开的同时，地方政府举债的后门并没有完全关上，“发改的企业债、项目收益债、可续期债券，政策性银行的贷款和专项建设基金，商业银行贷款，各类短期融资、中期票据等，甚至之前P2P资金都进入了地方政府的融资渠道。”一位地方财政人士告诉经济观察报。自发自还额度太低，现在地方政府争取政府债券资金置换额度及政策性银行贷款和发行债券，储备足够的资金，确保还本付息，缓解近几年还款压力，避免出现政府信用风险。

　　当自发自还的债券只能够用来还本付息的时候，那么对于投资的需求，地方政府就只能另寻他路。

　　一位财政人士给经济观察报记者做了这样一个分析，地方政府举债的动力还是来源于建设投资的需求，特别是上级政府对地方政府发展、投资的考核以及现在财政部给的地方债券额度太小不能满足投资需求都是推动地方政府进行违规举债的因素。比如这几年经济稳增长压力比较大，需要实施积极地财政政策，加大政府投资，自身财力难以满足投资的需求，自发自还债券额度太低，而财政部对债务又有限额规定，地方政府只能寻找“隐性”的融资工具。

　　经济观察报获得一份某地政府投融资报告就显示，该地现在仅有几家政府融资平台，其中一家融资平台已进入银监会名单，失去融资能力；其他几家政府融资平台要么负债率偏高，要么规模太小，再融资都将十分困难，“平台少，规模小，一旦金融政策收紧，融资渠道变窄，会直接影响今后的政府融资”。

　　于是该地方政府准备搭建新型政府融资平台，一是装资产、扩规模。将市政道路、城区广场、城乡道路、园林苗木、广场绿地、旅游资产等所有盈利性项目及优质资产、有效益的资产，经过评估，剥离划转至新的融资平台，使新融资平台的净资产规模达到一个很庞大的规模以上。

　　此外，地方政府将部分属于政府收益划归新的融资平台，做新融资平台公司的现金流和企业利润，这样利润每年达到几千万元甚至上亿元，可以比较容易的通过金融机构的信用评估和风险评估，做大做强融资能力。

　　而《通知》中明确提出地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。

　　如何解决？

　　地方经济发展的投资需求、财政部对地方债务的管理、对政府融资举债的控制之间的矛盾亟需协调，如何建立一套符合中国目前现实情况的融资的机制摆在了各级政府的面前。

　　财政部在此次《通知》中提出要完善统计监测机制，还要建立跨部门联合监管，并且加强对相关责任人的管理。

　　财政部的监测机制和跨部门联合机制可以解决现在地方举债主体多元化、用途光饭化，债权人来源不一的问题，这样能够掌握更加完善的债务信息。《通知》中提出要完善统计监测机制，由财政部门会同发展改革、人民银行、银监、证监等部门建设大数据监测平台，对地方政府及其所属部门、融资平台公司、金融机构、中介机构、法律服务机构等的违法违规行为加强跨部门联合惩戒，形成监管合力。

　　“财政部负责地方债务的监管，更多的是在尽职，对自己本身地方债务管理职责，未来需要进一步提高投资的有效性，吸引社会资本的合作作用，比如规范化的PPP和政府股权基金。”赵全厚告诉经济观察报。《通知》中进一步在明确对地方振幅违规举债的处罚。比如对地方政府及其所属部门违法违规举债或担保的，依法依规追究负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员的责任；对融资平台公司从事或参与违法违规融资活动的，依法依规追究企业及其相关负责人责任；对金融机构违法违规向地方政府提供融资、要求或接受地方政府提供担保承诺的，依法依规追究金融机构及其相关负责人和授信审批人员责任。

　　“随着经济形势的逐渐复苏，今后金融政策将会进一步收紧，政府融资平台融资难度将逐步加大，还款压力也随之增大，有可能出现还款逾期和不良信用记录，甚至引发平台资金链断裂，这就要求地方融资平台必须具有较强的融资应急能力。”上述地方政府债务管理人士告诉经济观察报。