设立粤港澳自贸区条件相对成熟

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　　霍建国 商务部国际贸易经济

　　合作研究院院长

　　简介：作为一位长期从事对外经济政策研究的经济学家，霍建国在世界经济、对外贸易、跨国投资、经济合作、区域经济合作等领域有着深厚的科研积淀，曾参与过多项国家重大政策研究课题。

　　“自贸区”已成为中国经济生活中的热词，同样是“两会”热议的话题。备受关注的上海自由贸易试验区，承担了贸易自由化、投资便利化、金融国际化以及行政精简化的使命，其实质是通过开放促进改革，以制度创新的试验成果实现可复制的模式，成败直接关乎改革开放全局。

　　连日来，央行“连下三城”：继“支付机构跨境人民币支付业务”和“扩大跨境人民币使用业务”的相关细则在自贸区重磅落地之后，利率市场化改革又获新突破，上海自贸区从3月1日起放开小额外币存款利率上限，自贸试验区将在全国率先实现外币存款利率的完全市场化，在负债产品市场化定价上先走一步。推动汇率双向波动的政策意图也已展露无遗。

　　值得一提的是，此前召开的地方两会中，沿海、中部、沿边共十余个地方将申报自贸区列入今年的工作重点。这意味着，自由贸易试验区将成为中国未来改革的重要风向标。

　　上海自贸区的这场改革试验究竟有什么样的立意和构想？其成果将如何惠及上海、推至全国？南方日报记者专访了商务部国际贸易经济合作研究院院长霍建国博士。

　　南方日报特派记者 龙金光

　　实习生 邹小玲

　　2014版负面清单

　　或在制造业等领域扩大开放

　　2014年在制造业目录方面会有所突破，十八届三中全会关于改革的决定已提出要开放一般制造业的外商准入条件，也会涉及到部分中高端制造业的开放内容，但目录的调整是需要充分论证的

　　南方日报：请您谈谈上海自贸区的这场改革试验究竟有什么样的立意和构想？

　　霍建国：自贸区的设立，旨在探索以市场为导向，真正让市场在资源配置中发挥作用，建立起更完善的市场机制。上海自由贸易试验区的主要内容包括：在货物贸易领域里，着力开展贸易便利化改革。比如通关便利化，一线放开，二线管住，电子报关，先通关后查验，探索适应物流业最新发展的通关管理规则，等等。

　　在服务贸易领域扩大对外开放，以提升我国服务贸易的竞争力。譬如，在第一批清单中，国务院规定六大领域18个部门的服务贸易，在上海自由贸易试验区率先开放，这些领域涵盖了金融、航运、商贸、专业服务、文化和社会服务领域。随着自贸试验区的推进，会有更多服务部门对外开放。

　　与此同时，要深化涉外投资管理体制改革。这既是开放举措，更是为改革探路。还有一个很重要的内容就是，深化金融领域的对外开放。上海自由贸易试验区要打通试验区和国际金融市场的联通，探索利率市场化和人民币国际化的现实路径。

　　南方日报：负面清单是上海自贸区在外资准入管理制度上的重要突破，但市场对去年发布的负面清单评价并不高，认为是外商投资产业指导目录的翻版，里面的管制措施多达190条，有些领域的限制甚至更严。对此，您如何评价？

　　霍建国：要实现投资贸易的便利化，首先要在投资领域改革，核心是打破现在的审批制度。要创造进一步的开放和便利，对外资实行准入前国民待遇，实施负面清单管理制度，这是一种颠覆性的制度设计。

　　制度设计的谨慎透露了改革试点的难度。自贸区负面清单管理模式是一次“从无到有”的探索。目前负面清单肯定还存在不足，以后对负面清单的调整工作有可能体现在对现有清单的删减，也有可能是对个别门类的细化，这些调整会对负面清单的长短产生影响，但是调整的方向是逐步减少清单目录。所以，上海方面也表示可能会出台负面清单的2014版、2015版。

　　南方日报：从目前已经出台的这些细则来看，负面清单突破不够，那么2014年的主要突破，在您看来会有哪些？

　　霍建国：上海自贸区现在实行的负面清单，基本上参照了目前《外商投资产业指导目录》中禁止和限制类的一些内容，在这个基础上建立的。我理解，2014年在制造业目录方面会有所突破，十八届三中全会关于改革的决定已提出要开放一般制造业的外商准入条件，也会涉及到部分中高端的制造业的开放内容，但目录的调整是需要充分论证的。

　　南方日报：目前全球离岸金融中心有60多个，不同的离岸金融中心之间，跨境资金和业务向哪个方向流动，税收和政策优惠是指挥棒。相比而言，上海自贸区的竞争力在哪里？

　　霍建国：就上海自贸区的使命而言，它的定位不是服务于上海，而是要用三年左右时间探索出“可复制、可推广”的样本。在这个试验区内，首先，从货物贸易方面，怎么能够探索一个更加高效的贸易投资便利化的环境，加快服务贸易的开放；对外商投资企业怎么能够借鉴发达国家通常采用的准入前国民待遇等一系列新的管理体制。改革取得成功经验后，就会推向全国更大的区域，有些成功经验的可复制可能会早于三年，看准了就可以推广。在这里还会有很多开放的举措，也是为中国下一步参与国际区域经济合作、加大开放力度积累经验。

　　“金融30条”正一一兑现

　　“金融30条”的大部分条款已一一兑现实施，如跨境人民币业务、外汇体制改革、自由贸易账户设立等；还有一部分需要制定细则后，再组织实施，如利率市场化、个人境外直接投资等

　　南方日报：深化金融领域的对外开放，是上海自由贸易试验区制度创新的内容之一，在您看来，自贸区内金改空间有多大？

　　霍建国：金融改革是为了更好地服务实体经济。早在去年12月，人民银行出台“金融30条”支持上海自贸区。央行自贸区金改内容可以归结为以下几类：逐步开放经营主体；融资便利化；汇率利率市场化；人民币可兑换与资本账户开放。从具体内容看，央行对于前两项有较大改革力度，但对后两项仍非常谨慎，凸显“风险可控、稳步推进”的思维框架。现在第一步落实的是中国人民银行于去年12月出台的“金融30条”，因为涉及到很多内容，它需要一个个逐步地兑现。

　　南方日报：金融开放作为自贸区的重点领域之一，若仅限于离岸业务则无多大意义，若放开利率、汇率并打通与区外联系，则无异于全面放开金融市场，金融风险能否可控无把握。如何平衡好这个关系？目前实施金融改革的内容有哪些？

　　霍建国：事实上，“金融30条”的大部分条款已经在一一兑现实施，如跨境人民币业务、外汇体制改革、自由贸易账户设立等；还有一部分需要制定细则后，再组织实施，如利率市场化、个人境外直接投资等。

　　比如，刚刚出台的“上海自贸区外汇管理实施细则”规定，上海自贸区内企业境外外汇放款金额上限由其所有者权益的30%上调至50%，境内银行通过国际外汇资金主账户吸收的存款可在不超过10%的额度内境内运用。

　　又如，“扩大跨境人民币使用业务”的相关细则。进一步简化了上海自贸区经常和直接投资项下人民币跨境使用流程，明确了人民币境外借款规模与使用范围、跨境电子商务结算和人民币交易服务等创新业务。体现了区内优于区外的政策导向，已明确的国家出台的各项鼓励和支持扩大人民币跨境使用的政策和措施，均适用于试验区。

　　再如，国家外汇管理局上海市分局发布了上海自贸区金融外汇管理实施细则，大幅度简化外汇管理审批流程，简政放权。具体包括，简化了经常项目结售汇、购付汇单证审核；简化直接投资外汇登记手续，直接投资项下外汇登记及变更登记下放至银行办理，实行外商投资企业外汇资本金意愿结汇，促进了跨境融资的大幅度便利化。

　　南方日报：离岸市场和在岸市场之间的互动机制。即“二线”到“一线”的金融防线怎么管？

　　霍建国：这个管理肯定是要探索的，因为现在“一线”与“二线”不会没有联系，尤其是金融业务，肯定是有联系的。所以这对金融机构和金融交易的监管，对脱离现场的所谓网上的监管，都提出了新的要求，探索开放的可操作性，恰恰是难点和焦点所在。因为目前全国的金融改革开放步履艰难，开放跟不上，关键是监管跟不上。

　　南方日报：怎么认定“外商”，是以注册地为标准，还是以住所为标准？

　　霍建国：应该是以经营主体的注册为标准，你不在这注册，我不一定承认，因为它是针对主体的监管，必须有主体在我这儿注册，才会根据你的资金来源性质区分你是否属于外资的。要是内资性质，在境外注册，则是另一种性质。

　　在全国设自贸区不能一刀切

　　每个地区设立的园区不能照搬照抄，要从各自的实际情况出发，从省情、区情以及各个地区不同的比较优势、各自所处的发展阶段，以及在国家发展中的地位等角度出发，细化和设计政策

　　南方日报：在上海之外，最近已有十几个省区市申请设立自贸区，您怎么看这个问题？

　　霍建国：中国幅员辽阔，每个地区经济特征和发展优势不同，应在国家发展战略中肩负不同的使命，可能要结合不同地区特点设计不同的园区或港区进行试验。

　　自贸区是中国经济增长与开放的新的亮点。地方自贸区要体现出改革、制度创新、开放的内容，这样就可以在全国此起彼伏地陆续形成一些改革的热点。这会整体带动中国经济快速发展，同时又可以探索出更有效的开放后的管理经验，这些经验最终要服务于全国统一大市场的建立。如果上海自贸区的措施有效，那么继续将自贸区成功经验的模式扩大到沿海、中部、沿边的一些地区，也是具备条件的。

　　南方日报：全国各地对开设自贸区跃跃欲试，但中央部委似乎很谨慎，上海之外的审批目前没有表态，您怎么分析？

　　霍建国：地方申报自贸区，除了综合保税区的硬性条件，另一项参考标准应是经济总量和地区拉动作用。从地方上来讲，肯定是希望率先扩大开放，这有利于当地的经济发展；但从国家的整体利益来看需要一个平衡，即十八大讲的互利共赢、多元平衡、安全高效的开放原则。要考虑到各地监管、掌控、调控的能力有多大，也需要一个开放次序的安排和统筹考虑。

　　南方日报：您对地方申请设立自贸区有哪些建言呢？

　　霍建国：在全国设立园区不能一刀切，每个地区设立的园区也不能照搬照抄，要从各自的实际情况出发，从省情、区情以及各个地区不同的比较优势、各自所处的发展阶段，以及在国家发展中的地位等角度出发，细化和设计政策。所以，我们现在需要做的非常重要的一件事，就是从全局的高度来设计不同地方的不同试验园区。比如说，对于复杂的金融体系而言，在自贸区能够“局部成功”的改革，未必就能放在全国范围内实施。对此，其他地区就要因地制宜了，可能有些地区以利用外资为主，有些地区以管理体制创新为主，有的可能以服务业开放为主，有的以金融为主，不同地区才会形成不同的优势。

　　南方日报：商务部多次强调，申请自贸区建设，必须要有特色，要可复制、可推广。那么，广东粤港澳自贸区和天津东疆保税港区各赋予什么样的功能是我们所期盼的。

　　霍建国：眼下，天津的东疆保税港区、广东横琴和前海、浙江舟山的综合保税区，均已封关运行。从硬件来看，粤港澳自贸区和天津的东疆保税港区的条件相对较成熟。

　　广东是一个全方位的开放格局，目前它包括了金融、服务业、制造业，再加上空港物流……广东的模式之所以比较有利，是因为我们跟香港有一个CEPA协议，CEPA项下还专门有一个服务业率先开放的协议，这个协议的落实可以和广东自贸区的建设结合起来，也就是要加快推进粤港澳全面的开放对接，形成广东新的发展优势，因此，赋予广东一个全方位的开放试验区，是必要的。

　　天津的东疆保税港区本来就是一个综合保税区，而且东疆也可能是以吸引外资为主的加工区的性质，从加工制造便利化、管理体制改革，到负面产品清单模式的推广方面，它会承担更大的试验区作用。